Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon gjennom ti år

Tekst: ekspedisjonssjef Therese Johnsen, Riksrevisjonen

1 Framveksten av forvaltningsrevisjonen på midten av 1990-tallet

For Stortinget har kontrollen med forvaltningen to ulike aspekter. For det første skal den tradisjonelle parlamentariske ansvarskontrollen avdekke feil og mangler å sørge for at de ansvarlige trekkes til ansvar gjennom kritikk og andre reaksjoner. For det andre skal kontrollen rette søkelyset mot regjeringens og forvaltningens politikk for å se om den er effektiv og forsvarlig, og om den oppfyller lovgivers instrukser og forutsetninger. Denne kontrollen, som vi kaller parlamentarisk styringskontroll, skal også være opptatt av hvordan forvaltningen kan forbedres.

På 1990-tallet skjedde det en markert dreining i retning av økt styringskontroll. Bakgrunnen var blant annet at statsforvaltningen var blitt så omfattende og spesialisert at Stortingets kontroll ville blitt helt utilstrekkelig hvis den skulle begrenses til områder hvor konstitusjonelt eller parlamentarisk ansvar kunne gjøres gjeldende. Stortingets kontroll må derfor også omfatte en politisk kontroll med forvaltningen.

Riksrevisjonen ble i stigende grad premissleverandør for Stortingets kontroll med forvaltningen utover på 1990-tallet. Opprettelsen av kontroll- og konstitusjonskomiteen i 1992/93 bidro til at Stortinget fikk et eget organ som hadde som en viktig oppgave å behandle Riksrevisjonens rapporter. Riksrevisjonen utviklet samtidig forvaltningsrevisjonen som en ny form for revisjon med stor interesse for Stortinget i tillegg til den tradisjonelle regnskapsrevisjonen. I 1994 begynte Riksrevisjonen å oversende viktige enkeltsaker som egne rapporter i Dokument nr. 3-serien, som et supplement til det årlige Dokument nr. 1. Og et par år etter, i 1996, ble forvaltningsrevisjonen organisert som en egen avdeling i Riksrevisjonen.

I 2002, i forbindelse med arbeidet med strategisk plan for perioden 2003–2006, ble det igjen gjort en gjennomgang av Riksrevisjonens oppgaveløsning og organisering. Bakgrunnen for denne gjennomgangen var blant annet forslag til ny lov og instruks for Riksrevisjonens virksomhet, signaler fra Stortingets behandling av Riksrevisjonens rapporter, og ikke minst Frøilandutvalget som skulle utrede Stortingets kontrollfunksjon. Konklusjonen var blant annet at det var ønskelig å øke omfanget av forvaltningsrevisjonen ytterligere og å organisere selskapskontrollen sammen med forvaltningsrevisjonen. Omorganiseringen ble gjennomført i juli 2002 og innebar en ytterligere overføring av ressurser til forvaltningsrevisjonen.

Per i dag går om lag to tredeler av de samlede revisjonsressursene til regnskapsrevisjon, mens om lag en tredel går til forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Om lag 100 årsverk brukes nå årlig på forvaltningsrevisjon i Riksrevisjonen. Frøilandutvalget var positiv til denne utviklingen og sluttet seg til den måten Riksrevisjonen har bygd ut forvaltningsrevisjonen på, blant annet i tråd med den internasjonale utviklingen innen offentlig revisjon. Gjennom forvaltningsrevisjon, som i første rekke er innført som et styringsredskap, er formålet å fokusere på forståelse og forklaring av de funn som gjøres under revisjonen, og ikke legge ensidig vekt på ansvarsproblemet. I stedet for å fokusere på hvem som har ansvaret for at ting går galt, er det ønskelig å forstå faktorene bak problemene og hvordan disse kan løses. Revisjonsresultatene skal ha en generell informasjonsverdi som skal gi grunnlag for handling både fra forvaltningens side og fra Stortingets side.

Under Stortingets behandling av Frøilandutvalgets rapport understreket kontroll- og konstitusjonskomiteen at Riksrevisjonen har utviklet sin kontroll med forvaltningen på en måte som har gjort forvaltningsrevisjonsrapportene mer politisk relevante, og medført tettere parlamentarisk oppfølging. Komiteen understreker dessuten at forvaltningsrevisjon er et viktig virkemiddel for å sikre kunnskap om forvaltningens virksomhet. Komiteen mente også at forvaltningsrevisjonsrapportene må være resultatorienterte. Det vil si at Riksrevisjonen konkret gjennomgår resultatene i tjenesteproduksjonen både med sikte på om de er i tråd med Stortingets forutsetninger, og om resultatene for virksomheten er nådd på en slik måte at brukerne er tilfredse. Forvaltningen skal i all hovedsak oppfatte Riksrevisjonen som en ressurs for forvaltningen og en samarbeidspartner for å skape en bedre og mer effektiv forvaltning, og derfor er det styringskontrollen som bør vektlegges i den fremtidige utviklingen av forvaltningsrevisjonen.

2 Produksjon - hva har forvaltningsrevisjonen bidratt med?

Hva er så det konkrete resultatet av forvaltningsrevisjonens virksomhet gjennom disse ti årene? Etter opprettelsen av den første avdelingen for forvaltningsrevisjon har Riksrevisjonen produsert om lag 110 rapporter. Av disse er knapt 15 prosent blitt administrative rapporter, mens resten er sendt til Stortinget som egne saker gjennom Dokument nr. 3-serien. Det er en stor bredde i type undersøkelser, og forvaltningsrevisjonen har gått inn på de fleste viktige områdene i samfunnet, for eksempel store statlige utbyggingsprosjekter, statlige virksomheter, store reformer, natur- og ressursforvaltningen og forvaltningen av statlige tilskudd.

Den samlede revisjonsinnsatsen har hatt klare effekter i forvaltningen og bidratt til endringer og forbedringer på en rekke punkter. Generelt har rapportene bidratt til å øke kontrollfokuset i forvaltningen, og på flere områder har dessuten forvaltningsrevisjonen bidratt konkret til forbedringer. Her vil jeg bare trekke fram noen eksempler.

Revisjonene av flere store statlige utbyggingsprosjekter, for eksempel utbyggingen av nytt Rikshospital, Gardemobanen og Åsgaardutbyggingen i Nordsjøen, bidro til utviklingen av et omfattende regelverk for kvalitetssikring av statlig investeringer på over 500 mill. kroner. Et annet eksempel er forvaltningsrevisjonen av inntektssystemet i kommunesektoren, som bidro til at regjeringen oppnevnte et nytt utvalg som skulle gjennomgå og evaluere inntektssystemet for kommunal sektor. Også forvaltningsrevisjonene som er gjennomført mot spesialisthelsetjenesten, har uten tvil bidratt til at helseforetakene i større grad har økt innsatsen for å bygge ut internkontrollen i foretakene. Det er også slik at resultatene fra flere av våre tilskuddsrevisjoner har vært et viktig innspill i Finansdepartementets arbeid med og revisjon av økonomiregelverket. Spesielt kan nevnes rapporten om øremerking av tilskudd til kommunene, som fortsatt er et referansedokument i forvaltningens årlige gjennomganger av forholdet mellom øremerking og generelle overføringer til kommunesektoren.

Videre ga vår undersøkelse av legemidler på blå resept åpenbart noe av grunnlaget for et av inndekningsforslagene i budsjettavtalen høsten 2004 mellom daværende regjering Bondevik II og FrP - et av forslagene var å fjerne de såkalte coxibene fra blåreseptlisten og erstatte dem med billigere likeverdige medisiner, med en antatt budsjettvirkning på vel 100 mill. kroner.

Et siste eksempel jeg vil trekk fram er på området for miljørevisjon hvor departementene selv har understreket nytten av denne typen undersøkelser. Forvaltningsrevisjonene på dette området har blant annet rettet søkelyset mot viktige områder som kan være neglisjerte, og har på den måten fremskaffet ny kunnskap som har gitt grunnlag for bedre styring. For eksempel gjelder dette revisjonen av myndighetenes styring og kontroll av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Etter denne revisjonen endret SFT systemet for utvalg av kontrollobjekter i retning av en mer risikobasert kontrolltilnærming.

Formidlingen av resultatene fra mange av disse undersøkelsene har fått bred dekning i media, kanskje først og fremst i dagspressen, og har bidratt til å synliggjøre Riksrevisjonen i mediebildet. Før 2004 og ny lov om Riksrevisjonens virksomhet var ikke forvaltningsrevisjonsrapportene underlagt utsatt offentlighet når de ble oversendt departementet, og de var dermed tilgjengelige for pressen på et tidligere stadium i saksbehandlingen enn i dag. Og det hendte nok at revisjonsresultatene ble formidlet med en journalistisk vri som kunne sette revidert etat i et noe dårligere lys enn det strengt tatt var grunnlag for, og før saken var sendt til Stortinget. Den nye loven og bestemmelsen om utsatt offentlighet har endret dette, og alt tyder på at både Riksrevisjonen og forvaltningen ser på dette som en forbedring. Så kan man diskutere ulempen ved at det nå går lengre tid før revisjonsresultatene når ut til allmennheten. En konsekvens av utsatt offentlighet er at Riksrevisjonen nå har et enklere og mer styrende forhold til media enn tidligere, blant annet ved at vi setter dagsorden og bestemmer hva som skal komme fram gjennom pressekonferanser.

Men hvem kontrollerer Riksrevisjonen, og i dette tilfellet forvaltningsrevisjonen? Inntil nylig var et unnvikende svar på dette litt ubehagelige spørsmålet det beste en kunne håpe på. Men for et drøyt år siden gjennomgikk Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon en fagfellevurdering av virksomheten utført av representanter fra riksrevisjonene i Danmark, Sverige og Storbritannia. Gjennomgangen var ingen revisjon, men likevel en relativt omfattende evaluering som blant annet konkluderer med at forvaltningsrevisjonen bidrar til forbedringer i forvaltningen, og at revisjonen følger nasjonale og internasjonale standarder i revisjonsarbeidet. Evalueringsteamet gjennomførte intervjuer med alle berørte parter: stortingsrepresentanter, Riksrevisjonens ansatte og tjenestemenn i departementene, og dessuten fikk gruppen ubegrenset tilgang til Riksrevisjonens dokumenter og systemer. Det var en enstemmig oppfatning blant alle medlemmene av evalueringsteamet at Riksrevisjonens praksis for forvaltningsrevisjon er hensiktsmessig utformet, at produksjonen er noenlunde effektiv, og at forvaltningsrevisjonene er av høy kvalitet. Teamet framhevet også at Riksrevisjonen er en "lærende organisasjon", og at de ansatte aktivt søker etter gode framgangsmåter og nye ideer. Så helt uten andres innsyn er vi dog ikke.

Men selv om Riksrevisjonen jevnt over får positiv omtale, er teamet flere steder i rapporten kritisk til praksis og foreslår en god del forbedringspunkter. Disse vil jeg komme tilbake til når jeg retter oppmerksomheten mot noen av utfordringene vi ser for oss i tiden fremover. Men før det vil jeg trekke fram noen sentrale faglige utviklingstrekk gjennom disse ti årene.

3 Sentrale faglige utviklingstrekk

Vesentlighet og risiko
Arbeidet med vesentlighets- og risikovurderinger står sentralt i planarbeidet i all revisjon. I de vel ti årene jeg har jobbet i Riksrevisjonen, har arbeidet med vesentlighets- og risikovurderinger vært på dagsordenen årlig. Ikke på noe annet område har vi vel arbeidet så systematisk med våre systemer og rutiner som på dette området. De første årene hentet vi inspirasjon fra blant andre NAO og det svenske Riksrevisjonsverket. De viktigste faktorene for vurdering av vesentlighet og risiko den gang var budsjettstørrelse, politisk aktualitet, sektorfaglig interesse, struktur og kompleksitet, og eventuelle funn fra regnskapsrevisjonen eller tidligere gjennomført forvaltningsrevisjon.

Under behandlingen av Riksrevisjonens melding om virksomheten i 2000, ønsket kontroll- og konstitusjonskomiteen en mer eksplisitt revisjonsfaglig begrunnelse for vesentlighet og risiko knyttet til de enkelte undersøkelsene. Det førte til en økt innsats i arbeidet mot treffsikre og mer tydelige vesentlighets- og risikovurderinger i forvaltningsrevisjonen. Blant annet ble det utviklet et system for nærmere analyse knyttet til risiko ved ulike typer virkemidler som økonomiske virkemidler, juridiske virkemidler, organisatoriske virkemidler og kombinasjonen av ulike virkemidler. Dette arbeidet er videreført i de nye retningslinjene for forvaltningsrevisjon som kom i 2005.

Men allerede i 2002 ble arbeidet med risikovurderingene i Riksrevisjonen reorganisert. Arbeidet ble løftet ut av den enkelte avdeling og organisert i team på tvers av revisjonstypene. Det ble utarbeidet en felles mal for risikovurderingene som skulle bidra til at vesentlige risikomomenter ble vurdert noenlunde likt fra virksomhet til virksomhet, slik at vi skulle kunne sammenlikne risiko mellom departementsområdene. Dessuten ble framstillingen av risikomomentene vesentlig forenklet.

Denne reorganiseringen av arbeidet med risikovurderingene var et forsøk på å synliggjøre for hele organisasjonen hvilke risikoforhold som gjaldt på de ulike departementsområdene. Arbeidsprosessene skulle være styrt ovenfra ved at toppledelsen gjennom en felles mal bestemte hvilke områder som spesielt skulle vurderes for risiko, og hvordan risikomomentene skulle struktureres. Samtidig skulle revisorene som reviderte områdene, finne fram til de aktuelle risikomomentene og vurdere disse.

For både regnskapsrevisjon, selskapskontroll og forvaltningsrevisjon er arbeidet beskrevet i retningslinjene for revisjonstypene, og revisorene skal legge disse til grunn for identifiseringen av risiko. Dokumentet skal så behandles oppover i systemet og til slutt presenteres for det aktuelle departementet.

Hvert år siden 2002 har arbeidsprosessen og resultatet blitt evaluert i etterkant av risikovurderingene, og malen for risikovurderingene har blitt forenklet og tydeligere. Også dialogen med departementene har utviklet seg, og det hender til og med at departementets ledelse kommer med innspill til nye risikoområder som ikke på forhånd er tatt opp av Riksrevisjonen. Men selv om nåværende system for risikovurderinger ble utviklet, videreutviklet og tatt i bruk i årene fra 2002 til 2005, var ikke Riksrevisjonens virksomhetsstyring og risikostyringen hundre prosent integrert.

I forbindelse med utarbeidelsen av virksomhetsplanen for planåret 2006/2007 skjedde det en vesentlig endring i strukturen for risikovurderingene, som innebærer at Riksrevisjonen langt på vei gikk over til reell og direkte risikostyring. I praksis betyr det at vi styrer på risikomomentene, og avdelingene rapporterer til toppledelsen på de prioriterte risikomomentene. Dette har vært en betydelig omlegging i måten å tenke virksomhetsstyring på, og jeg mener Riksrevisjonen er på god vei til å integrere risikostyringen i mål- og resultatstyringen. Riksrevisjonens toppledelse har hatt et betydelig engasjement i denne omleggingen.

Mot en mer resultatorientert revisjon
Gjennom hele perioden har vi arbeidet med utgangspunkt i at forvaltningsrevisjon skal være systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger. Men resultatstyringen i offentlig virksomhet har vært preget av at det har vist seg vanskelig å utvikle egnede resultatindikatorer for å måle resultatene av offentlige tjenester og ytelser. Det er velkjent at det i stor utstrekning er blitt rapportert på aktiviteter og i for liten grad på produkter, resultater eller effekter. Dessuten har det vært manglende kontinuitet i de mål og indikatorer som har vært benyttet i resultatrapporteringen. Resultatorienterte revisjoner har derfor i beste fall kunnet bidra til å utvikle resultatstyringen videre ved å påpeke disse svakhetene i resultatrapporteringen, og ved å bidra til å utvikle metoder for måling av resultater.

Likevel har det metodiske idealet hele tiden vært at forvaltningsrevisjonene skulle være resultatorienterte. Forvaltningsrevisjonen har som utgangspunkt at Stortinget har stilt krav overfor forvaltningen om mål- og resultatstyring som styringsform, og at forvaltningen i tråd med dette har nedfelt mål- og resultatstyring som styringsform i Reglementet for økonomistyring i staten. Gjennom revisjonsprosessen skal derfor revisor dokumentere om resultatene samsvarer med Stortingets vedtak og forutsetninger, og om resultatene blir nådd på en effektiv måte.

Vi har nå utviklet en egen veileder i resultatorientert revisjon som skal bidra til at revisorene i størst mulig grad blir satt i stand å gi revisjonsarbeidet den ønskede innretningen mot resultatsiden i effektkjeden. Vi følger også SSØs arbeid med å utvikle en veileder i mål- og resultatstyring som observatør i styringsgruppen for dette prosjektet, i tillegg til at vi er i ferd med å utvikle et nærmere samarbeid med SSØ om metoder og veiledninger for en best mulig oppfølging av kravene i økonomiregelverket. Regelverket opererer etter hvert med et mer pragmatisk resultatbegrep enn tidligere, som blant åpner opp for at også aktiviteter kan være resultater. Det gir også nye muligheter for forvaltningsrevisjonen til å prioritere styringskontrollen i revisjonsarbeidet. Et eksempel på dette kan være undersøkelsen av effektivitet i sykehus hvor blant annet organiseringen av behandlingsaktivitetene rundt hofteleddsoperasjoner ble undersøkt nærmere. Rapporten fikk god mottakelse i helseforetakene, trolig fordi undersøkelsen rettet oppmerksomheten mot å identifisere gode organisatoriske løsninger i helseforetakene i stedet for å fokusere på generelle årsaker til manglende effektivitet. Samarbeidet med Hofteregisteret ved Haukeland sykehus bidro til at rapporten fikk oppmerksomhet i det medisinske miljøet. Hofteregisteret var en ellers svært nyttig diskusjonspartner både i design av undersøkelsen og i drøftinger av funn. Antakelig bidro samarbeidet også til å gi større legitimitet til revisjonen.

Flere av våre revisjoner tar også opp spørsmål om rettferdighet og likebehandling for ulike brukergrupper, hvor praktisering av regelverk og saksbehandlingsrutiner står sentralt. Et eksempel er vår revisjon av hjelpestønad for barn og unge under 18 år. Undersøkelsen viste klare svakheter i praktiseringen av skjønnsutøvelsen for tildeling av stønad. Undersøkelsen hadde et klart fordelingspolitisk perspektiv ved at den rettet oppmerksomheten mot måloppnåelsen ved en ordning rettet mot en svakere stilt gruppe.

Systemrevisjon
Men selv om forvaltningsrevisjonen først og fremst skal være rettet mot resultater, er selvsagt systemrevisjoner også en viktig del av undersøkelsene. For eksempel kan det være aktuelt å undersøke om resultatrapporteringen er gyldig og pålitelig, gjennom såkalt validitetsrevisjon, eller om forvaltningen etterlever lover og regler som kan ha betydning for resultatene, og om forvaltningens styrings- og kontrollsystemer er tilstrekkelige til å sikre god styring gjennom såkalt systemrevisjon. Ofte kan svakheter i rapporteringssystemene og kontroll- og styringssystemene være medvirkende årsaker til manglende måloppnåelse og effektivitet i statlige virksomheter. Å påpeke slike årsakssammenhenger er også med på å vektlegge styringskontrollen i forvaltningsrevisjonen.

Utviklingen av dialogen med forvaltningen
Dialog om risiko
Siden forvaltningsrevisjonen ble spesialisert, har det vært en tydelig utvikling mot mer dialog med forvaltningen. Denne utviklingen gjelder for øvrig alle revisjonstypene. Årlig blir det avholdt møter mellom Riksrevisjonen og ledelsen i de ulike departementene. Her deltar både regnskapsrevisjonen, forvaltningsrevisjonen og selskapskontrollen når det er aktuelt. Flere temaer er aktuelle på disse møtene, for eksempel en fremstilling av viktige revisjonsfunn, planleggingen av neste års revisjon, forvaltningsrevisjoner under arbeid, planlagte forvaltningsrevisjoner, og etter hvert også de felles overordnede risikovurderingene. Arbeidet med den overordnede risikovurderingen skal bygge på de strategiske analysene i regnskapsrevisjonen, risikovurderinger i selskapskontrollen og risikovurderinger og eventuelle strategiske studier i forvaltningsrevisjonen.

Dialogen om revisjonskriteriene
I den tidligste fasen av spesialiseringen var revisjonskriteriene langt mindre systematiske og i liten grad utviklet i dialog med forvaltningen. Dette førte enkelte ganger til sterk uenighet om kriteriebruken, og kriteriene ble ofte forelagt departementene relativt sent i revisjonsprosessen, noe som forsterket disse problemene. Implementeringen av økonomireglementet i 1997 satte imidlertid i gang en prosess hvor det var viktig å avklare forventningene mellom forvaltningen og Riksrevisjonen om i hvilken utstrekning bestemmelsene i økonomireglementet kunne brukes som revisjonskriterier, men også en dialog om andre sider ved bruken av revisjonskriterier. Blant annet ble det arrangert et seminar med deltakere fra departementene og forvaltningsrevisjonen som omhandlet denne problematikken.

Da den første utgaven av retningslinjene var på plass i 1998, var store deler av framstillingen konsentrert rundt en type avviksmodell, hvor utledningen av revisjonskriterier ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger stod sentralt. Her ble det også stilt formelle krav til kriteriene om relevans, operasjonaliserbarhet, konsistens og så videre. Det utviklet seg dessuten en praksis hvor dialogen om revisjonskriteriene med forvaltningen spilte en viktig rolle. I dag blir kriteriene sammen med vesentlighets- og risikovurderingene og en kort beskrivelse av det metodiske opplegget alltid sendt til departementet for kommentar så tidlig som mulig i hovedanalysen, og helst før datainnsamlingen er startet opp, for å unngå å samle inn lite relevante data. De formelle kravene til kriteriene er dessuten utvidet ved at det er stilt krav om at kriteriene, så langt det er mulig, skal være omforente med forvaltningen. Hvis man ikke oppnår dette, skal uenigheten omtales eksplisitt i rapporten.

Ny lov og instruks for Riksrevisjonens virksomhet har dessuten gjort det nødvendig å presisere bruken av revisjonskriterier i de nye retningslinjene. Det er Stortingets vedtak og forutsetninger som er utgangspunktet for forvaltningsrevisjonen. Det betyr blant annet at hvis forvaltningen har satt mer ambisiøse mål på et område enn Stortinget, må vi forholde oss til Stortingets mål i den aktuelle revisjonen. Men dersom forvaltningens regelverk og mål er knyttet opp mot Stortingets vedtak og forutsetninger gjennom operasjonaliseringer, kan disse normalt også brukes som revisjonskriterier. En slik tilknytning eksisterer dersom forvaltningens operasjonaliseringer er gyldige ut fra Stortingets vedtak eller forutsetninger, eller at brudd på kriteriene fører til manglende oppfølging av Stortingets vedtak og forutsetninger. I de tilfeller hvor forvaltningens mål og regelverk ikke har en slik tilknytning, må kriteriene behandles som fakta og vurderes opp mot allmenne revisjonskriterier, som for eksempel generelle prinsipper for økonomistyring. Regelverket i økonomistyring for staten blir ofte benyttet som revisjonskriterium fordi det nettopp er en operasjonalisering av kravene i Stortingets bevilgningsreglement.

Dialogen med internkontrollen
De første årene etter spesialiseringen ble det enkelte ganger stilt spørsmål ved behovet for og hensiktsmessigheten av at virksomhetene, departementene og Riksrevisjonen utfører parallelle kontroller med forvaltningen. Etter noen av revisjonene mot trygdeetaten på 1990-tallet ble det for eksempel antydet at det foregikk et dobbeltarbeid mellom forvaltningsrevisjonen og internkontrollen som var problematisk. Vi har derfor ved flere anledninger satt forholdet til departementenes og virksomhetenes internkontroll på dagsorden, for eksempel gjennom seminarer og avdelingsmøter. Og vi har søkt å unngå dobbeltarbeid ved et noe tettere samarbeid med internkontollen/revisjonen. Vi bygger dermed en del av vår revisjon på internkontrollen og andre revisorers arbeid. Kravene og forutsetningene for denne arbeidsdelingen er tydeliggjort i Riksrevisjonens standarder for revisjonsarbeidet. I gjennomføringen av slike systemrevisjoner vil vi normalt være opptatt av departementenes prioriteringer av kontrollressursene, at disse prioriteres ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger og virksomhetenes egenart, at departementene sikrer sunne kontrollmiljøer både i virksomhetene og i departementene, men også at det legges vekt på å gjennomføre substanskontroller når vurderingene av vesentlighet og risiko tilsier det.

Dialogen med kommunerevisjonen
En annen utfordring er utviklingen av dialogen med kommunerevisjonen. På områder der tjenesteproduksjonen foregår i kommunene, vil Riksrevisjonens forvaltningsrevisjoner kontrollere hvordan departementene bruker sine virkemidler for å bidra til at de nasjonale målene nås, og om befolkningens rettigheter blir ivaretatt i tråd med Stortingets forutsetninger. Riksrevisjonen er derfor avhengig av datainnsamling i kommunene for å gi en framstilling av den nasjonale tilstanden på området. I om lag 20 prosent av de ferdigstilte forvaltningsrevisjonene de senere årene, har datainnsamling i kommunene inngått som en del av undersøkelsen.

For å legge til rette for en dialog med kommunerevisjonen må vi utvikle systemer som gjør det mulig for oss å kjenne til hverandres revisjoner. I våre revisjoner anlegger vi et nasjonalt perspektiv, mens kommunerevisjonen tar opp forhold i hver kommune. Derfor er det antakelig lite hensiktsmessig at Riksrevisjonen går sammen med kommunerevisjonen i gjennomføringen av revisjonsprosjekter. Men våre rapporter kan gi grunnlag for at kommunerevisjonen setter i gang nærmere undersøkelser i sin kommune, samtidig som funn fra kommunerevisjonen kan gi grunnlag for at Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon setter i gang nasjonale undersøkelser.

Kontakten mellom Riksrevisjonen og Norges kommunerevisorforbund (NKRF) har tidligere vært ganske sporadisk. Utviklingen de siste årene har gått i retning av mer dialog og samarbeid. For eksempel ble det så sent som 17. og 18. oktober i år arrangert en nasjonal fagkonferanse i offentlig revisjon i samarbeid mellom Riksrevisjonen, NKRF og Norges interne revisorers forening (NIRF). Riksrevisjonen har på forskjellige måter bidratt til NKRFs Arenaprogram de siste tre årene, og dessuten deltatt i møter med NKRFs forvaltningsrevisjonskomite de to siste årene.

Utvikling av den operative metodikken
Mange av de utviklingstrekkene jeg har beskrevet så langt, er på sett og vis metodeutvikling, men det kan være greit å behandle den litt mer spesialiserte og operative metodeutviklingen for seg. Startfasen, rent metodisk, har blitt beskrevet som et slags metodisk nullpunkt eller "Ground Zero" som noen har uttrykt det. Dette er vel en liten overdrivelse siden vi fra første stund hentet mye inspirasjon fra land som hadde relativt lang erfaring med forvaltningsrevisjon, for eksempel Canada, USA, Sverige og Storbritannia.

Men det lå en viktig beslutning i å forankre metodeapparatet og terminologien i samfunnsvitenskapen slik denne er institusjonalisert i empirisk samfunnsforskning og utredningsmiljøer ellers. Dette ga grobunn for en særegen identitet for forvaltningsrevisjonen, samtidig som det ga kompetanseutfordringer fordi staben av revisorer i startfasen for en stor del var rekruttert fra regnskapsrevisjonen. Da retningslinjene ble utviklet i årene fra 1997 til 1998 skjedde det derfor parallelt med kursutvikling i samfunnsvitenskapelig metode, samtidig som vi begynte å høste erfaring fra gjennomføringen av forvaltningsrevisjoner. Da retningslinjene var ferdig utviklet, var de relativt omfattende og nokså sterkt preget av samfunnsvitenskapelig terminologi. I perioden fram til 2002 ble det holdt jevnlige kurs og evalueringer, og også et erfaringsseminar i bruken av retningslinjene. Samlet viste disse erfaringene at retningslinjene hadde utviklet seg til et dokument først og fremst for nytilsatte, som her fikk en første innføring i forvaltningsrevisjon på norsk. De mer erfarne hadde internalisert mye av revisjonsprosessen og brukte retningslinjene stort sett som en sjekkliste ved viktige milepæler. Erfaringene viste også at det var delte meninger om det metodiske innholdet. Noen mente det var i meste laget, mens andre ønsket seg enda mer av tyngre fagstoff.

I strategisk plan for perioden 2003 til 2006 ble det satt som mål at retningslinjene for både forvaltningsrevisjon, selskapskontroll og regnskapsrevisjon skulle revideres. Det ble bestemt at retningslinjene skulle være mest mulig overordnede og robuste slik at behovet for hyppige justeringer ville bli mindre. Den mer utførlige beskrivelsen av ulike metoder burde i større grad legges til utfyllende retningslinjer eller i egne temahefter. Disse beskrivelsene kunne så utvikles videre uten å gjøre endringer i retningslinjene.

Målsettingen om at retningslinjene skulle være robuste mot endringer, har vist seg å være litt optimistisk. Allerede nå, etter et par års tid er det behov for endringer, blant annet som følge av at det utvikles en ny metodikk rundt oppfølging av forvaltningsrevisjoner, noe jeg kommer tilbake til mot slutten av innlegget. Men vi har gjort en betydelig innsats for å utdype innholdet ved å utarbeide egne veiledere på en rekke metodeområder:

Veileder i resultatrevisjon
Veileder i systemrevisjon
Veileder i validitetsrevisjon
Veileder i revisjon av prosjektstyring
Veileder i bruk og utforming av spørreskjema
Veileder i dataomhyllingsanalyse (DEA)
Veileder i revisjon av tiltak under gjennomføring
Veiledning i gjennomføring av brukerundersøkelser
Veiledning i undersøkelsesdesign

Vi har også utarbeidet to veiledere til bruk i den interne styringen, en i kvalitetskontroll av gjennomførte forvaltningsrevisjoner, og en i prosjektstyring.

Det arbeides i tillegg med veiledningsmateriell innenfor ulike deler av planleggingsfasen, for eksempel en egen metodikk i arbeidet med problemstillinger og prosessledelse.

4 Forvaltningsutviklingen – nye utfordringer for revisjonen

Det interne utviklingsarbeidet har dels vært faglig egeninitiert, men også i stor grad et svar på eksterne utviklingstrekk og endrede rammebetingelser, blant annet som følge av den generelle forvaltningsutviklingen.

Nye styrings- og organisasjonsformer
De siste ti årene har det skjedd betydelige endringer i styrings- og organisasjonsformer for mange statlige virksomheter, mens andre er gitt økte fullmakter innenfor eksisterende tilknytningsform. Formålet med denne utviklingen har vært å øke handlefriheten slik at virksomhetene skal kunne løse sine oppgaver mer effektivt, og samtidig ivareta hensynet til overordnet politisk styring, slik at nasjonale mål på ulike områder ivaretas. Denne utviklingen har vært særlig tydelig innen ulike former for næringsvirksomhet (post-, tele- jernbane- og elektrisitetssektoren), men omfatter etter hvert også velferdsområder som forskning, høyere utdannelse og spesialisthelsetjenesten. Denne utviklingen har i sum ført til et behov for å integrere selskapskontrollen sterkere inn i forvaltningsrevisjonsaktivitetene. Så langt har forvaltningsrevisjon mot spesialisthelsetjenesten vært det største satsningsområdet.

Spesialisthelsetjenesten
Hjemmelsgrunnlaget for forvaltningsrevisjon rettet mot spesialisthelsetjenesten er entydig avklart gjennom Stortingets behandling av lov om helseforetak m.m. og ny lov og instruks for Riksrevisjonens virksomhet, som også gir hjemmel for forvaltningsrevisjon av statlige heleide selskaper mer generelt når disse er av stor samfunnsmessig betydning. Både ut fra en vurdering av økonomisk vesentlighet, politiske aktualitet og risiko knyttet til bruken av de ulike styringsvirkemidler har omfanget av forvaltningsrevisjonen knyttet til denne type virksomheter økt vesentlig.

Gjennom ulike revisjoner har Riksrevisjonen funnet mange områder hvor styringen av helseressursene kunne vært bedre:

Riksrevisjonens undersøkelse av innsatsstyrt finansiering i somatiske sykehus
Riksrevisjonens undersøkelse av effektivitet i sykehus – en sammenlikning av organiseringen av hofteoperasjoner
Riksrevisjonens undersøkelse av kodekvaliteten ved helseforetakene
Riksrevisjonens undersøkelse av utnyttelsen av operasjonskapasiteten i sykehus
Riksrevisjonens undersøkelse av medisinsk-teknisk utstyr i sykehus
Riksrevisjonens undersøkelse om tjenester fra laboratorie- og røntgenvirksomheter

Gjennom de siste årene hvor Riksrevisjonen har rettet betydelig oppmerksomhet mot revisjon av helsesektoren har vi sett en forbedring i styringen. Og det er ikke slik at helsesektoren er dårligere styrt enn andre offentlige tjenesteområder. Tvert imot får Stortinget ganske mye informasjon om resultatutviklingen på helseområdet. Helse- og omsorgsdepartementet har en del styringsparametere som det rapporteres på til Stortinget, og som samsvarer med de politiske målene.

Men det er fortsatt behov for forbedringer, blant annet på følgende områder:

Bedre oversikt over aktiviteter og ressurser og kostnader for ulike tjenester
Riktig fordeling mellom de ulike innsatsfaktorene. Man har ikke god ressursutnyttelse hvis kapitalen sjelden brukes
Helhetlig planlegging for å sikre at produksjonen gjennomføres effektivt
Konkurranseutsetting av kjøp og åpenhet i prosessen
Prioriteringer
Læring

IT-utviklingen
Informasjonsteknologien har fått en sentral plass i det offentlige virkemiddelapparat. Og det er knyttet risiko til for eksempel uklare eller manglende operasjonelle IT-strategier, svakheter ved grensesnittet mellom nye og gamle løsninger, og et større behov for koordinering og samarbeid mellom ulike virksomheter. IT-systemenes økende kompleksitet i infrastruktur og informasjonsflyt gjør styring krevende og utgjør et risikoområde i forhold til systemenes kvalitet, funksjonalitet og driftssikkerhet. Høyst sannsynlig vil det også oppstå nye risikoområder som følge av denne utviklingen.

Beslutninger om IT-investeringer er sentrale for kvaliteten på offentlige virksomheters arbeid og kan ikke isoleres fra andre deler av virksomhetenes arbeid. Hvis en virksomhet mislykkes i å utvikle, implementere, drifte og vedlikeholde et IT-system, kan dette ha store negative konsekvenser for tjenesteproduksjonen. IT-spørsmålene i en virksomhet er derfor av strategisk karakter og ikke utelukkende tekniske. En forvaltningsrevisjon må derfor gjøres ut fra et helhetlig perspektiv på informasjonsflyt og kommunikasjon. Målet for en slik revisjon vil derfor være å identifisere IT-relatert risiko i forhold til økonomi, produktivitet og måloppnåelse ved offentlige IT-investeringer, og dessuten å vurdere om IT-investeringene bidrar til å forbede offentlig tjenesteproduksjon og forvaltning.

Vi har de senere år møtt disse utfordringene ved å gjennomføre flere revisjoner mot IT i forvaltningen. For eksempel var den elektroniske markedsplassen en sentral del av regjeringens satsing på elektronisk innkjøp. Revisjonen var rettet mot et femårig program etablert av Arbeids- og administrasjonsdepartementet i 1999 for å innføre elektronisk handel i offentlig sektor. Målet for den elektroniske markedsplassen var at halvparten av alle offentlige innkjøp skulle gjennomføres elektronisk innen utgangen av 2003. Men i startfasen var det svært få offentlige virksomheter som knyttet seg til programmet, og måloppnåelsen var lite tilfredsstillende. Undersøkelsen viste til flere forklaringer på manglende måloppnåelse: små økonomiske rammer var stilt til rådighet, programmets styringsgruppe hadde vært forankret på et for lavt nivå, og programmet hadde i for liten grad bistått offentlige virksomheter med å samordne innkjøpene. Programmet hadde dessuten hatt lite realistiske mål, som bare i liten grad var blitt endret i løpet av prosjektperioden.

Forvaltningsrevisjonen har også gjennomført en undersøkelse om myndighetenes arbeid med å sikre IT-infrastruktur. Denne revisjonen viser at IT-sikkerhetsarbeidet er preget av mange aktører og uklare ansvarsforhold, og at få av de planlagte tiltakene er gjennomført.

Vi har også gjennomført en revisjon av realiseringen av nytteeffekter fra IT-prosjekter i trygdeetaten. Denne undersøkelsen viser at Rikstrygdeverket i liten grad kan dokumentere oppnådde nytteeffekter av IT-investeringene. Systemer og rutiner for å sikre gevinster fra IT-prosjekter har ikke fungert tilfredsstillende. Og det er dessuten klare mangler ved risikohåndtering, kommunikasjon og oppfølging av IT-prosjekter i trygdeetaten.

Vi har også startet en revisjon mot bruken av informasjonsteknologi i helsevesenet. Et av hovedmålene med denne undersøkelsen er å belyse bruken av IT som virkemiddel til bedre samhandling og mer effektiv ressursutnyttelse i helsevesenet. Mye av vår videre satsning på IT-området kan skje innen den ordinære oppbyggingen av kompetanse på forvaltningsrevisjon. Men sannsynligvis må vi også satse på, i noe større grad, å utvikle spesialistkompetanse, gjerne i samarbeid med regnskapsrevisjonen.

Kravet til effektivisering av tjenesteproduksjonen
En annen forvaltningspolitisk utfordring er kravet til effektivisering av den offentlige tjenesteproduksjonen. Målene som er satt for arbeidet innen forvaltningspolitikken, blant annet om effektivisering av administrative funksjoner og overføring av ressurser fra administrative oppgaver til tjenesteproduksjon, gjør at det også gjennom forvaltningsrevisjonen blir satt søkelys på effektiviteten i administrative funksjoner og i hvilken grad forvaltningen utnytter ressursene effektivt.

Reduserte ressurser til administrasjon og reduserte krav til rapportering øker risikoen for manglende oppfølging av kravet om mål- og resultatstyring. Dette tilsier et økt behov for undersøkelser av gyldighet og pålitelighet i forvaltningens resultatrapportering, såkalt validitetsrevisjon. Et poeng i denne sammenheng er at nedbyggingen av administrative funksjoner ikke må gå for langt. Det er behov for et visst nivå på det administrative kontrollregimet for at en effektiv internkontroll skal foregå rundt om i virksomhetene.

På dette området gjennomførte vi for et par år tilbake en undersøkelse av tolv statlige omorganiseringer gjennomført i perioden 1997-2002. Undersøkelsen viser at det kan være vanskelig å vri ressursbruken fra administrative til faglige oppgaver ved omorganiseringer. Halvparten av omorganiseringene hadde imidlertid utydelige mål som gjorde det vanskelig å følge opp og etterprøve resultatene av omorganiseringene. Det viste seg også å være lite systematisert kunnskap om planlegging, gjennomføring og effekter av statlige omorganiseringer. Revisjonen viser i tillegg at utgiftene ved omorganiseringene er vesentlige, og at det rettes for liten oppmerksomhet mot utgiftene i de ulike fasene av omorganiseringsprosessen.

Krav til økt brukerorientering
Et annet viktig område for forvaltningsrevisjonen vil være å undersøke i hvilken grad forvaltningen lykkes med å gjennomføre økt brukerorientering. Formålet med økt brukerorientering er å stimulere til fleksible løsninger og individuelle tilpasninger. Noe som på den annen side kan medføre at lik behandling og like rettigheter blir skadelidende. For forvaltningsrevisjonen bør dette føre til økt oppmerksomhet mot risikoen for usaklig forskjellsbehandling.

For å lykkes i brukerorienteringen er forvaltningen avhengig av informasjon om brukernes behov, erfaringer og synspunkter. Forvaltningen satser i denne sammenheng på økt bruk av brukerundersøkelser og brukerevalueringer. For forvaltningsrevisjonen har det vært en utfordring hvordan vi skal forholde oss til bruken av denne typen undersøkelser i forvaltningen, og samtidig få videreutviklet revisjonsmetodikken på dette området.

Vi har nå nylig gjennomført en forvaltningsrevisjon for å belyse hvilke resultater som er oppnådd i forhold til Stortingets vedtak og forutsetninger om å brukerrette offentlige tjenester, og hvilke tiltak offentlige myndigheter på sentralt og lokalt nivå har iverksatt for å brukerrette tjenestene. Her har vi blant annet sett på om de brukerrettede tiltakene bidrar til å bedre tjenestene for brukerne, og hvilken kvalitet brukerundersøkelsene som statlige virksomheter gjennomfører, har. I tilknytning til arbeidet med denne undersøkelsen har vi også utviklet en egen veileder i brukerundersøkelser. Foruten å gi veiledning til medarbeiderne i forvaltningsrevisjonsavdelingen, er det aktuelt å gjøre denne tilgjengelig også for eksterne ved å legge dokumentet ut på Riksrevisjonens hjemmeside. Slik kan den fungere som en slags veileder i beste praksis overfor de deler av forvaltningen som gjennomfører eller har tenkt å gjennomføre brukerundersøkelser.

Krav til økt oppmerksomhet mot misligheter
Riksrevisjonens rolle i arbeidet mot misligheter som også inkluderer korrupsjon, er særdeles viktig – ikke bare avdekking, men også forebygging. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har uttrykt forventning om skjerpet revisjon og kontroll innenfor dette området. Komiteen ber i denne forbindelse Riksrevisjonen om å føre en skjerpet kontroll med kjøp og salg av tjenester med sikte på å avdekke mulig korrupsjon både i det offentlige og hos private kunder og leverandører, siden mange private selskaper kjøper og selger varer og tjenester til og fra offentlige virksomheter for milliardbeløp. Noen av utfordringene vi må ta inn over oss i denne sammenheng er:

Hvorfor avdekker ikke Riksrevisjonen ofte misligheter?
Hvordan skal vi forholde oss til omgivelsenes forventninger?
Hva kan vi gjøre innenfor rammen av revisjonsmetodikken?
Kan det tenkes særskilte prosjekter som retter seg mot mislighetsproblematikk i statsforvaltningen (jf. virksomhetenes ansvar for å forebygge/avdekke), enten som ren forvaltningsrevisjon eller i samarbeid med regnskapsrevisjonen?

5 Utviklingen i det internasjonale engasjementet

Riksrevisjonen har utviklet et betydelig internasjonalt engasjement hvor også forvaltningsrevisjonen har gitt viktige bidrag. Vi er medlem av den internasjonale organisasjonen for riksrevisjoner, INTOSAI, og dens regionale organisasjon for Europa, EUROSAI. INTOSAI er en møteplass for utveksling av ideer og erfaringer mellom riksrevisjoner og skal fremme den faglige utviklingen av revisjonsfaget innen offentlig revisjon. INTOSAIs arbeidsgrupper og komiteer er sentrale internasjonale fora for den faglige utviklingen av offentlig revisjon. For tiden er vi medlem i arbeidsgruppen for revisjon av privatisering som blant annet arbeider med revisjon av offentlig og privat samarbeid (OPS), statens regulatorrolle og privatiseringer. Vi er også medlem i INTOSAIs arbeidsgruppe for forvaltningsrevisjon. Oppstartmøtet fant sted i Brasilia i august i år sammen med ni andre land og ECA (European Court of Auditors). Formålet med denne arbeidsgruppen er å fremme bruken og implementeringen av "INTOSAI's Implementation Guidelines for Performance Auditing" hos INTOSAIs medlemsorganisasjoner, og dessuten identifisere og møte behov for ytterligere veiledning om forvaltningsrevisjon.

Men spesielt bør nok INTOSAIs arbeidsgruppe for miljørevisjon nevnes. Riksrevisjonen er her en aktiv bidragsyter i gruppens arbeid og har blant annet ledet arbeidet med å utvikle en veiledning for hvordan revisjon av avfallssystemer og avfallsforvaltning kan gjennomføres. Dokumentet ble sendt alle lands riksrevisjoner og et utvalg av internasjonale organisasjoner i 2004. Det har også vært gitt innspill til gruppens arbeid om revisjon av temaer innen bærekraftig utvikling og ressursforvaltning.

Vår innsats på miljørevisjon internasjonalt bør ses i lys også av flere omfattende miljørevisjoner nasjonalt. For eksempel er det i perioden gjennomført flere revisjoner mot overholdelsen av internasjonale konvensjoner, for eksempel OSPAR-konvensjonen. Når det gjelder natur- og ressursforvaltningen er det også gjennomført viktige revisjoner. Her kan nevnes undersøkelsen av utbyggingen i 100-metersbelte i strandsonen, undersøkelsen av forvaltningen av fiskeressursene for de seks viktigste fiskebestandene og undersøkelsen av bærekraftig bruk av reinbeiteressursene på Finnmarksvidda. Det arbeides for tiden også med en revisjon av bærekraften i arealplanlegging og arealdisponering i Norge. Flere av disse prosjektene har ligget i front når det gjelder å samarbeide med eksterne ekspertmiljøer, og ved at de har anvendt spennende og ny metodikk i revisjonsarbeidet, blant annet foto, satellittbilder og kartanalyser. Det er grunn til å tro det har vært en positiv vekselvirkning mellom det internasjonale engasjementet og miljørevisjonen her hjemme.

Vi deltar også aktivt i utviklingssamarbeid med andre lands riksrevisjoner. For eksempel har vi bistått den indonesiske riksrevisjonen med metodisk opplæring i forbindelse med en miljørevisjon knyttet til rehabilitering og gjenoppbygging av Ache etter flomkatastrofen julen 2004. Vi har også påtatt oss et oppdrag i samarbeid med den svenske riksevisjonen om å bistå den Malawiske riksrevisjonen med deres oppbygging av forvaltningsrevisjonen.

Det må også nevnes at Norge og Russland enige om rammene for en parallell revisjon av forvaltningen av fiskeressursene i Barentshavet. Revisjonen har som mål å rapportere måloppnåelse og effektivitet ved nasjonal gjennomføring av norsk-russiske bilaterale avtaler som er rettet mot bevaring og rasjonell utnytting av fiskeressurser. Revisjonen vil innebære at det gjennomføres selvstendige revisjoner i hvert land, men at det foreligger felles revisjonsobjektkriterier, felles overordnede mål, et felles sett av problemstillinger og felles overordnede revisjonskriterier.

Det må også nevnes at vi sammen med riksrevisjonene i Nederland og i England har sluttført fagfellevurderingen av den canadiske riksrevisjonen og den amerikanske riksrevisjonen. Disse evalueringene har vært gjennomført sammen med riksrevisjonene i Canada, Mexico, Sverige, Nederland, Australia og Sør-Afrika. Nylig har vi også avsluttet en fagfellevurdering av den danske riksrevisjonen i samarbeid med kollegaer fra Polen, Canada og Sverige.

Riksrevisjonen ser styrking og effektivisering av riksrevisjoner i utviklingsland og andre land hvor det foregår demokratiutbygging, som et viktig instrument for å sikre utviklingen og bekjempe korrupsjon i disse landene. Riksrevisjonen har vært i dialog med Utenriksdepartementet der målet har vært å utvide vår virksomhet med kapasitetsutbygging av riksrevisjoner i tråd med norske utenriks- og bistandspolitiske målsettinger. I samarbeid med Utenriksdepartementet er nå rammen og finansieringen av dette utvidete engasjementet avklart.

6 Forbedringspunkter og faglige utfordringer fremover

Etter denne lange "skryterunden" om alt vi har oppnådd og hvordan vi stadig har klart å utvikle rapportene våre, er det på sin plass å innrømme at vi på mange områder fortsatt har langt igjen til vi kan si oss fornøyd, skjønt helt fornøyd skal vi nok passe oss for å bli.

Fagfellevurderingen viste oss for eksempel at vi på en rekke områder har et klart forbedringspotensial. Noen av de viktigste er:

Høy kvalitet går enkelte ganger på bekostning av aktualiteten. Forvaltningsrevisjonsrapportene er grundige, men kunne vært mer tilgjengelige, rapportene har for eksempel en tendens til å være ordrike med mye prosessbeskrivelse som kan overskygge funn og analyser. Mer kommunikasjon med kontroll- og konstitusjonskomiteen vil dessuten kunne øke Riksevisjonens evne til å støtte Stortingets kontroll med forvaltningen.

Oppfølgingen som nå skjer tre år etter Stortingets behandling av revisjonen, bør forbedres, for eksempel bør tidspunktet for oppfølgingen gjøres mer fleksibelt ved å fastsette et optimalt tidspunkt for hver enkelt revisjon.

Kommunikasjonen med departementene bør være mer åpen om de tiltakene som kan rette opp forhold som er kritisert i revisjonen. Det blir også påpekt at positive effekter av revisjonen bør overvåkes og kommuniseres på en bedre måte enn i dag. Det kan skje på flere måter, blant annet ved å synliggjøre effekten av revisjonen allerede i planleggingsfasen, ved å utvikle en prosess for rapportering og måling av forventede effekter av revisjonen, og ved å utvikle en særskilt vurdering av effekter for hver revisjon og over et antall år når det er hensiktsmessig. Mer kommunikasjon med departementene kunne øke både Riksrevisjonens effektivitet og dens bidrag til forbedringen av offentlig forvaltning.

Evalueringen pekte også på at Riksrevisjonens operasjonelle ledelseskultur burde styrkes. Forvaltningsrevisjonene har lang gjennomføringstid, og kortere revisjoner vil kunne forbedre både effektivitet og motivasjon under gjennomføringen. Riksrevisjonen kan gjøre bedre bruk av organisasjonens samlede kunnskaper og ferdigheter ved forbedring av den interne kommunikasjonen. Riksrevisjonen bør derfor undersøke ytterligere muligheter for å dele kunnskaper og ferdigheter mellom forvaltningsrevisorer og regnskapsrevisorer. For eksempel kan regnskapsrevisjonsteam bidra med råd ved oppstarten av en revisjon ut fra sine kunnskaper om det departementet og området som blir revidert. Etter avslutningen av en forvaltningsrevisjon, vil regnskapsrevisjonen kunne bli involvert på en nyttig måte i oppfølgingen av departementets svar på undersøkelsen.

Utfordringene er altså mange og omfattende. Og vi har allerede startet forbedringsarbeidet mot flere av disse punktene, blant annet en forbedring av tilgjengeligheten til rapportene, en forbedret og mer fleksibel oppfølging og tiltak for bedre å kunne vurdere effektene av revisjonsarbeidet. Vi har dessuten startet opp egne virksomhetsanalyser som skal være kortere forvaltningsrevisjoner som gjennomføres i samarbeid med regnskapsrevisjonen.

Og selvsagt må vi i fortsettelsen også lytte til Stortingets signaler som blant annet tilsier at etableringen av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen NAV som Stortinget vedtok i fjor, blir et revisjonsmessig viktig område framover. Jeg har allerede nevnt forventningen om økt innsats mot misligheter. I tillegg forventes det en økt revisjonsinnsats mot statens betydelig internasjonale plasseringer av milliardinntektene fra oljeproduksjonen i Statens pensjonsfond – Utland. Med bakgrunn i Norges økende internasjonale aktiviteter anses Riksrevisjonens kontroll på dette området som svært viktig. Her må det fokuseres primært på at bistandsmidler blir brukt etter forutsetningene, og at avtaler hos mottaker blir fulgt opp.

De fleste av disse utfordringene som her er nevnt, er også lagt til grunn ved utformingen av strategisk plan for inneværende planperiode fra 2006 til 2010.

7 Avslutning

Riksrevisjonen har relativt nylig fått Jørgen Kosmo som ny riksrevisor. Han har signalisert en klar kursendring på enkelte punkter i Riksrevisjonens arbeid som også berører forvaltningsrevisjonen:

Virksomhetsstyringen i Riksrevisjonen skal være basert på vurderinger av vesentlighet og risiko.
Gjennomføringstiden på forvaltningsrevisjoner skal betydelig ned.
Det er ikke nok med rent revisjonsfaglig kompetanse i tradisjonell forstand, også stor grad av endringskompetanse må bygges inn i organisasjonen. Bare slik vil Riksrevisjonen være i stand til å møte de hurtig skiftende utfordringene i revisjonsarbeidet og den økende dynamikken i forvaltningsutviklingen.
Samarbeidet mellom revisjonstypene må styrkes og integreres i en felles revisjonsinnsats som representerer Riksrevisjonens virksomhet som sådan.

Avslutningsvis ser jeg nå fram til å gi ordet til representanter for både forskningen og forvaltningen, og er trygg på at deres kommentarer og kritiske blikk, er noe vi kan ta med oss videre i den fortsatte utviklingen av forvaltningsrevisjonen. Takk for oppmerksomheten.