Definisjon og kontrollomfang Grunnlaget for kontrollen KontrollperspektiverÅrlig kontrollUtvidede kontrollerKontroll av deleide selskaperRapportering
Selskapskontrollen har de siste årene gjennomgått en betydelig omlegging. Arbeidsprosessene er blitt lagt om for å etterkomme ønske fra Stortinget om en grundigere kontroll av selskaper med samfunnsmessige oppgaver. Omleggingen av arbeids- og rapporteringsformen har gjort det mulig å ha utvidet kontroll av enkeltselskaper og et tydeligere søkelys på utvalgte emner innen regjeringens eierpolitikk.
Statlige selskaper skal styres og følges opp på større avstand enn de virksomhetene som er organisert innenfor statsforvaltningen, og av den grunn har Stortinget mindre innsyn i selskapenes virksomhet enn i forvaltningens virksomhet. Samtidig har Stortinget lagt vekt på at organiseringen ikke skal begrense muligheten for kontroll. Det er Riksrevisjonens oppgave, som Storingets kontrollorgan, å gi Stortinget et grunnlag for sin kontroll av selskapene, samtidig som intensjonen med større styringsmessig distanse ivaretas.
Etter flere års samrapportering med regnskapsrevisjonen i Dokument 1, ble resultatet av selskapskontrollen høsten 2009 igjen rapportert i et eget dokument. I mars 2010 ble det vedtatt nye retningslinjer, som fanger opp de endringene som har funnet sted.
Selskapskontroll er i henhold til Riksrevisjonsloven “kontroll med forvaltningen av statens interesser i selskaper”. Riksrevisjonen fører kontroll med syv statsforetak, fire regionale helseforetak, fem særlovsselskaper, 41 heleide aksjeselskaper og 40 deleide aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper (børsnoterte selskaper). I tillegg fører Riksrevisjonen kontroll med regjeringens og Finansdepartementets myndighetsutøvelse i Norges Bank og forvaltningen av statens interesser i 26 studentsamskipnader.
For alle selskapene fører Riksrevisjonen kontroll med statsrådens (departementets) forvaltning av statens interesser. For de heleide selskapene kan Riksrevisjonen også utføre forvaltningsrevisjon. Dette er særlig aktuelt i helseforetakene og andre selskaper med viktige samfunnsmessige oppgaver. Den finansielle revisjonen av selskapene gjennomføres av private eksterne revisorer, som velges av eier. Unntakene er Norsk Tipping, Opplysningsvesenets fond og Husbanken, der Riksrevisjonens regnskapsrevisjon har ansvaret for revisjonen. Når det gjelder Norsk Tipping arbeider Kulturdepartementet med et forslag til lovendring som medfører at den finansielle revisjonen skal utføres av en privat ekstern revisor.
Staten kanaliserer en betydelig del av sin virksomhet gjennom selskaper, og i 2008 hadde de selskapene som Riksrevisjonen fører kontroll med en omsetning på rundt 1200 milliarder kroner. Mange av selskapene har også viktige samfunnsmessige oppgaver.
Selskapene er kjennetegnet ved at de er selvstendige rettssubjekter hvor staten som eier har begrensede styringsmuligheter sammenlignet med styringen innad i forvaltningen. Staten skal som eier styre selskapet gjennom å fastsette et formål for selskapets virksomhet og hvilke mål selskapet skal oppnå. Selskapets styre er ansvarlig for selskapets drift, og statens oppfølging skal innrettes på at selskapet drives i samsvar med formålet og at målene nås. Fristillingen innebærer således at ledelsen av selskapene har større ansvar og handlefrihet når det gjelder driften enn det ledelsen i forvaltningsorganer har.
På samme måte som for Riksrevisjonens øvrige revisjonsoppgaver er Stortingets kontrollfunksjon grunnlaget for selskapskontrollen.Selskapskontrollen skiller seg imidlertid fra den øvrige revisjonen fordi de kontrollerte virksomhetene som nevnt er fristilt fra staten. Samtidig har Stortinget ved behandlingen av lov og instruks for Riksrevisjonen, og ved flere andre anledninger understreket at fristilling av statlig virksomhet ikke må svekke Riksrevisjonen og Stortingets mulighet for å føre kontroll.
For å sikre en bred tilnærming til kontrollen av forvaltningen av statens interesser i selskaper, er det i retningslinjene for selskapskontroll fastsatt fire kontrollperspektiver:
- Etterlevelse av lover, regler og vedtak
- Ivaretakelse av samfunnsmessige oppgaver og sektorpolitiske mål
- Effektiv og økonomisk forsvarlig drift
- Korrekt informasjon til Stortinget og Riksrevisjonen
Gjennom etterlevelsesperspektivet har selskapskontrollen flere felles trekk med regnskapsrevisjonens kontroll av disposisjonene (KAD). For de øvrige kontrollperspektivene er det en tettere tilknytning til forvaltningsrevisjon. Kontrollperspektivene dekker både økonomi, måloppnåelse og effektivitet. Også når det gjelder korrekt informasjon til Stortinget benyttes i hovedsak de føringer som er gitt for forvaltningsrevisjon, jf. Stortingets behandling av lov og instruks for Riksrevisjonen. Selskapskontrollens arbeid er i hovedsak delt inn i to elementer; den årlige kontrollen og utvidede kontroller.
I den årlige kontrollen skal selskapskontrollen innhente og gjennomgå en rekke dokumenter fra eierdepartementet og selskapet. Dette gjelder først og fremst statsrådens beretning for forvaltningen av statens interesser, styretsberetning,selskapets årsregnskap,revisjonsberetning og generalforsamlingsprotokoll. Formålet med den årlige kontrollen er å gjøre revisor i stand til å konstatere og dokumentere eventuelle avvik i forvaltningen av selskapet, særlig knyttet til kontrollperspektiv 1 og 4 om etterlevelse og korrekt informasjon.
Informasjonsgrunnlaget for den årlige kontrollen er ivaretatt ved at eierdepartementene er pålagt å oversende en rekke dokumenter til Riksrevisjonen. Blant annet skal Riksrevisjonen motta protokoller fra generalforsamlinger (eller tilsvarende eiermøter) og statsråden skal utarbeide en beretning om forvaltningen av statens interesser i hvert av selskapene. Beretningene er et sentralt grunnlag for Riksrevisjonens årlige kontroll, og skal blant annet inneholde en redegjørelse for departementets eierstyring av selskapene, statsrådens vurdering av driften av selskapene sett i forhold til økonomi og resultat, og statsrådens vurdering av ekstern revisors honorar og omfanget av rådgivningstjenester.
I noen av særlovsselskapene er det ikke etablert en ordning med generalforsamlinger. For disse selskapene er statsrådens beretning ofte den eneste tilgjengelige dokumentasjonen for hvordan statsråden forvalter statens interesser i selskapene. For at Riksrevisjonen i slike tilfeller skal kunne utføre kontrolloppgavene i samsvar med Stortingets instruks, er det svært viktig at Riksrevisjonen mottar statsrådens beretning og at beretningen inneholder den informasjonen som Riksrevisjonen har etterspurt. Dette er en viktig bakgrunn for at Riksrevisjonen i Dokument 3:2 (2010-2011) tok opp en sak om statsrådens beretninger fra Finansdepartementet.
Gjennom den årlige kontrollen skal det også utføres risiko- og vesentlighetsvurderinger som skal danne grunnlag for beslutninger om gjennomføring av utvidede kontroller. Selskapskontrollen utarbeider per departementsområde en beskrivelse av risiko- og vesentlighetsvurderinger og forslag til utvidede kontroller, som innspill til Riksrevisjonens felles risikovurderinger (FOR).
Hovedformålet med utvidede kontroller er å undersøke om statens interesser forvaltes på en god måte. Statens interesser kan her omhandle både eierinteressene og de interessene som i mange tilfeller knytter seg til at departementet for eksempel også er reguleringsmyndighet eller kjøper av tjenester. I eierskapsmeldingene til Stortinget har regjeringen gitt uttrykk for hva som i det enkelte tilfelle er statens formål med eierskapet. I de fleste tilfeller framkommer statens interesser utover de rene eierinteressene av slike formålsbeskrivelser. De utvidede kontrollene er særlig knyttet til kontrollperspektiv 2 og 3 om ivaretakelse av samfunnsmessige oppgaver og sektorpolitiske mål, og effektiv og økonomisk forsvarlig drift. Det er lagt til grunn at statens styring av fristilte virksomheter som en hovedregel skal være av overordnet karakter, og dette gir også visse føringer for hvilke temaer det er naturlig å ta opp i en utvidet kontroll. Kontrollene er i stor grad knyttet til måloppnåelse i forhold til sentrale mål og forutsetninger for selskapets virksomhet. Videre vurderes departementenes styring og oppfølging. Dette gjelder både om departementet følger opp selskapets resultater og at selskapet driver sin virksomhet innenfor det vedtektsfestede formålet.
Utvidede kontroller brukes også til å foreta brede kartlegginger av utvalgte emner fra regjeringens eierpolitikk, slik den er formulert i regjeringens eiermeldinger til Stortinget. Den siste eiermeldingen som er lagt fram er St. meld. nr. 13 (2006-2007) Et aktivt og langsiktig eierskap. Det er ventet at regjeringen legger fram en ny eierskapsmelding våren 2011. I kontroller av emner innen eierpolitikken settes det søkelys på prinsipper og føringer som gjelder de statlige eiernes styring og oppfølging generelt, og det innhentes opplysninger fra flere eierdepartementer om forvaltningen av et stort antall selskaper. Intensjonen med disse sakene er å gi et generelt bilde av gjennomføringen av eierpolitikken på det undersøkte området. Eventuelt kritikkverdige forhold som avdekkes i enkeltselskaper må tas opp separat med den ansvarlige statsråden.
I noen tilfeller vil ikke en utvidet kontroll gi et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag og mulighet for å dokumentere Riksrevisjonens funn. Selv om “forvaltningsrevisjonshjemmelen” i hovedsak brukes til å gjennomføre utvidede kontroller, vil det derfor fortsatt være aktuelt å gjennomføre noen undersøkelser som ordinære forvaltningsrevisjoner.
Når det gjelder heleide selskaper har Riksrevisjonen rett på enhver opplysning som er nødvendig for kontrollen. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har ved flere anledninger understreket at Riksrevisjonen må ha tilgang på all relevant informasjon. Riksrevisjonens innsynsrett er avgjørende for at Riksrevisjonen kan foreta reell kontroll med forvaltningen på Stortingets vegne, og det er Riksrevisjonen selv avgjør hvilke opplysninger og hvilket materiale som det er nødvendig å få tilgang til. Dette gjelder også for opplysninger av forretningssensitiv karakter. I Riksrevisjonsloven § 15 er det slått fast at Riksrevisjonen og dens ansatte ikke skal offentliggjøre slik informasjon, og derfor er det ikke gitt selskapene eller eierdepartementene noen adgang til å begrense Riksrevisjonens innsynsrett. Ettersom det er mindre offentlighet rundt selskapene, er det imidlertid en utfordring å kontrollere at Riksrevisjonen får tilgang til all nødvendig informasjon.
Overfor deleide selskaper er Riksrevisjonens informasjonstilgang avgrenset ut fra prinsippet om likebehandling av aksjonærer. Dette innebærer at Riksrevisjonen ikke kan kreve mer informasjon enn det departementet som eier naturlig kan innhente fra selskapet, og som selskapet kan gi til samtlige aksjonærer. Statsråden skal i henhold til Instruks om Riksrevisjonens virksomhet rutinemessig oversende til Riksrevisjonen “den informasjon vedkommende mottar eller innhenter som gjelder deleide selskaper statsråden forvalter statlige interesser i …”. Selskapskontrollen mottar i liten grad slik informasjon utover statsrådens beretninger, generalforsamlingsprotokoller, regnskap, styrets beretning, etc. Dette vil følges opp nærmere i tiden framover.
Som en følge av de reglene som gjelder for deleide selskaper vil Riksrevisjonen ha et begrenset grunnlag for å kontrollere virksomheten i deleide selskaper. For eksempel vil Riksrevisjonen på eget initiativ i liten grad kunne kontrollere verserende påstander om sikkerheten i Statoil ASAs virksomhet på norsk sokkel eller forretningsmessigheten i selskapets satsning i utlandet. Det finnes andre instanser som fører tilsyn med slike forhold, og selskapskontrollens tilnærming avgrenses i denne typen saker til å kontrollere statens eierstyring og -oppfølging.
Selskapskontrollen rapporteres årlig i Dokument 3:2. Rapporten inneholder i hovedsak en gjengivelse av de funn som er gjort i de utvidede kontrollene. Noen av disse kontrollene omhandler utvalgte emner fra regjeringens eierpolitikk. I den siste rapporten til Stortinget var temaene lederlønninger og samfunnsansvar. De øvrige utvidede kontrollene gjelder enkeltselskaper eller grupper av selskaper. Det er årlig flere saker som gjelder helseforetakene. Videre har rapportene de to siste årene inneholdt saker om blant annet Posten, Avinor, NSB, Statskog, SIVA og NRK.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen har gitt uttrykk for tilfredshet med at Riksrevisjonen har skilt ut selskapskontrollen i et eget dokument, og komitélederen uttalte ved behandlingen av Dokument 3:2 (2009-2010) at “dette er en god oppfølging fra Riksrevisjonens side på forventningene fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om å aktualisere selskapskontrollen”.
Erfaringer fra omleggingen av selskapskontrollen Selskapskontrollen skal bidra til at Stortinget får et godt grunnlag for sin kontroll av statlig eide selskaper, samtidig som kontrollen skal være tilpasset at statens interesser i hovedsak er av overordnet karakter. Kontrollen skal derfor normalt ikke være like detaljert som overfor virksomheter innenfor statsforvaltningen. Ved behandlingen av Frøilandutvalgets innstilling om Stortingets kontrollfunksjon, understreket kontrollog konstitusjonskomiteen at fristilling av statlig virksomhet ikke må svekke Riksrevisjonens og Stortingets mulighet for å føre kontroll.
Erfaringene fra omleggingen av arbeids- og rapporteringsform er at de utvidede kontrollene balanserer dette på en god måte. Videre kan rapporteringen av en sak nå tilpasses bedre til sakens art, og omfanget av kontrollen av det enkelte selskap kan tilpasses bedre til selskapets betydning. For eksempel vil det årlig både gjennomføres forvaltningsrevisjoner, utvidede kontroller, enkeltsaker og oppfølgingssaker rettet mot forvaltningen av de regionale helseforetakene. For andre heleide selskaper vil det gå flere år mellom hver gang det gjennomføres en utvidet kontroll. Videre har omleggingen av arbeids- og rapporteringsformen gjort det mulig å ha et tydeligere søkelys på utvalgte emner innen regjeringens eierpolitikk.
Flere av disse emnene har stor generell interesse, og rapporteringen av disse sakene er et viktig supplement til de kontrollene som rettes mot forvaltningen av enkeltselskaper.
Samlet sett har omleggingen av selskapskontrollen vært vellykket, og bidratt til å gi Stortinget et bedre grunnlag for sin kontroll av forvaltningen av statlige selskaper.