Utdjuping av hovudfunn

I dei tilfella der det kommunale barnevernet på bakgrunn av undersøkingar har vurdert at barnet bør plasserast på barnevernsinstitusjon, sender dei ei tilvising til inntakseininga til Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) i den regionen som kommunen høyrer til. Bufetat skal så finna ein eigna plass til barnet i ein statleg eller privat institusjon. Ved plassering av barn i barnevernsinstitusjonar skal val av barnevernsinstitusjon og tilbodet som gis tilpassast behova til det enkelte barnet, jf. barnevernloven § 4-1.

Dei regionale inntakseiningane i Bufetat skal ved val av institusjon ta utgangspunkt i den informasjonen om barnet som dei får frå det kommunale barnevernet. I tillegg har dei eit sjølvstendig ansvar for å be om nødvendig og utfyllande informasjon om barnet ved behov.

Undersøkinga viser at Bufetat plasserer barn i barnevernsinstitusjonar utan at det ligg føre tilstrekkelig informasjon om behova til barnet. Det vil si at Bufetat ikkje har nok informasjon om barnet til å kunne velje den barnevernsinstitusjonen som kan gi barnet best tilbod. Tilstrekkelig informasjon om behova til barnet er avgjerande for at val av institusjon blir tilpassa kvart enkelt barn sine behov. 

I Bufetat sine regionale inntakseiningar har inntaksrådgivarane det praktiske ansvaret for val av barnevernsinstitusjonar og oppfølging av barn i institusjonar. I spørjeundersøkinga fekk inntaksrådgivarane spørsmål om informasjonen dei hadde om barnet før dei skulle velje barnevernsinstitusjon.

Figur 1 viser at elleve prosent av inntaksrådgivarane opplyste at dei ikkje hadde nok informasjon til å vurdere risikoen og behova til barnet før det blei plassert, ved førre plassering i ein barnevernsinstitusjon. Funnet frå spørjeundersøkinga blir stadfesta i intervju med Bufetat sine regionar, som seier at barn i enkelte tilfelle blir plasserte både i private og i statlege institusjonar utan at det finst nok informasjon til å vurdere behova deira.

Manglande informasjon om barns behov før plassering i institusjon kan ifølgje Bufetat sine regionar forklarast med manglar ved opplysningane om barnet frå det kommunale barnevernet til Bufetat, ventetid på informasjon om barnet frå psykisk helseteneste og tidspress for etatens inntaksrådgivarar.

Ved plassering av barn i barnevernsinstitusjonar er det krav om at grunngjeving for val av barnevernsinstitusjon skal dokumenterast, samstundes som barn har rett til å bli høyrt og medverke i eiga sak. Desse krava til dokumentasjon og medverking blir i mange tilfelle ikkje etterlevd. Riksrevisjonen har gjennomgått eit utval saker der barn er plasserte i barnevernsinstitusjonar. 14 av desse var plasseringar i private barnevernsinstitusjonar som blei starta opp etter at gjeldande rutine blei innført. Av desse manglar ni av plasseringane dokumentasjon på grunngjeving for val av barnevernsinstitusjon i medhald av rutine.

Tilsvarande er det gjennomgått 15 saker med barn som er plassert i statlige barnevernsinstitusjonar, og blant desse mangla dokumentasjon på grunngjeving for val av institusjon i to av sakane. 

Saksgjennomgangane av plasseringar i statlege og private barnevernsinstitusjonar viser at det ikkje finst eit felles system for korleis medverking til barn skal synleggjerast. I dei sakene som er gjennomgått, er det både vanskelig å sjå om og korleis Bufetat har henta inn og vurdert synspunkta til barna.

Når eit barn blir plassert i ein barnevernsinstitusjon utan at det førelegg tilstrekkelig informasjon om behova til barnet, kan det føre til feil val av institusjon og at plasseringane ikkje er tilstrekkelig tilpassa barnet sine
behov. Utilstrekkeleg kartlegging av behova til barn medfører risiko for feilplassering, med dei belastningane det kan innebere for eit barn i en allereie vanskeleg situasjon. Ein mogeleg konsekvens av feilplassering, er
utilsikta flytting av barn mellom institusjonar.

Statistikk frå Bufdir viser at mange barn flyttar mellom institusjonar og andre tiltak. 61 prosent av barna flyttar minst ein gong etter at dei blei flytta ut av heimen, og tolv prosent har flytta fire eller fleire gonger, jf. figur 2. 

Sjølv om det kan vere gode grunnar til mange av flyttingane, vil Riksrevisjonen likevel peike på den risikoen for feilplassering som utilstrekkeleg kartlegging av behova til barn inneber. Etter Riksrevisjonens meining kan konsekvensane vere alvorlege for barna det gjeld.

Institusjonsopphaldet skal bidra til å gi barn trygge rammer, utviklingsmogelegheiter, auka livskvalitet og varige, positive endringar i livet, jf. Innst. 395 L (2012–2013), jf. Prop. 106 L (2012–2013). Det skal mellom
anna leggjast til rette for at barna kan fullføre skulegang og få nødvendig psykisk helsehjelp. 

Undersøkinga viser at det finst barn som ikkje blir godt nok følgd opp medan dei er plassert på barnevernsinstitusjonar. Blant anna skal institusjonane utarbeida handlingsplanar for barna. Handlingsplanar skal skildra korleis barnevernsinstitusjonane arbeider for å nå måla som er sette av det kommunale barnevernet for kvart enkelt barn. Planen skal vere utarbeida i samarbeid med barnet.

Saksgjennomgangen av dei private plasseringane viser at 17 av 25 plasseringar har manglar ved handlingsplanen som er lagra i fagsystemet BiRK. For tolv av barna hadde Bufetat ikkje henta inn handlingsplan. For dei fem siste barna mangla handlingsplanen for delar av tida barnet var på institusjonen. Gjennomgangen viser at i dei tilfella der handlingsplanen er klar på rett tidspunkt, varierer det om han blir oppdatert i løpet av plasseringa.

Saksgjennomgangen av 15 barn som var plassert i statlige barnevernsinstitusjonar viste at det mangla handlingsplaner for deler av opphaldet for 10 av barna. For eit av barna var det ikkje utarbeida nokon handlingsplan.

I tillegg til handlingsplanar, skal Bufetat utarbeide oppfølgingsplanar for barn som er plasserte i private barnevernsinstitusjonar. Føremålet med oppfølgingsplanen er å sikre at Bufetat følgjer opp plasseringa på ein tenleg måte. Oppfølgingsplanar manglar for heile eller delar av plasseringa i 20 av dei 25 private plasseringane vi har gått gjennom. I sju av desse plasseringane manglar oppfølgingsplanen fullstendig.

Undersøkinga viser også at det er mange døme på at det manglar rapportering om utviklinga til barnet for heile eller delar av opphaldet. For 10 av dei 25 barna som er i private barnevernsinstitusjonar manglar det rapportering for heile eller delar av perioden. Tilsvarande manglar er avdekka blant dei statlege institusjonane, der det for 12 av dei 15 undersøkte sakene manglar rapportering for heile eller delar av perioden.

Når eit barn flyttar ut av ein institusjon skal det gjennomførast ei evaluering av opphaldet til barnet og skrivast ein sluttrapport. Saksgjennomgangen av plasseringar i private institusjonar viser at det manglar dokumentasjon på sluttrapport i 11 av 15 avslutta plasseringar. I saksgjennomgangen av plasseringar i statlege institusjonar manglar det dokumentasjon på sluttrapport i 7 av 12 avslutta plasseringar.

Barn i barnevernsinstitusjonar har i stor grad behov for psykisk helsehjelp. Ifølgje rapporten Psykisk helse hos barn og unge i barnevernsinstitusjoner frå Noregs teknisk-naturvitskaplege universitet (NTNU) er om lag 76 prosent av barna på barnevernsinstitusjonar diagnostiserte med éi eller fleire psykiske lidingar.1 I årsrapportane til Bufetat sine regionar for 2019 kjem det fram at det er stor variasjon i om barn som har behov for psykisk helsehjelp, får dette medan dei er plassert på institusjonen. Den rapporterte prosentdelen barn som får nødvendig psykisk helsehjelp varierer frå 46 prosent i region midt, til 57 prosent i region nord. Undersøkinga viser at det er lite dokumentasjon og rapportering om kva behov det enkelte barnet har for psykisk helsehjelp. Institusjonane rapporterer sjeldan om kva behandling barn eventuelt får, og korleis det blir lagt til rette for at barn skal ta imot psykisk helsehjelp. Bufdir opplyser i intervju at det er behov for betre psykisk helsehjelp for barn i barnevernsinstitusjonar, og at dei ikkje får god nok hjelp i dag. Også Barne- og familiedepartementet erkjenner at det historisk sett har vore for lite merksemd rundt å tilby tilstrekkeleg psykisk helsehjelp til barn i barnevernet. I dei tilfella der det kommunale barnevernet ber om ein plass i ein institusjon for barn med alvorlege åtferdsvanskar, skal dei bruke eit kartleggingsverktøy for å vurdere målgruppa og problembelastninga til barnet. Målet er at barnet skal ha ei lågare problembelastning når det blir skrive ut, enn det hadde då det blei plassert. Resultata for 2018 viser at barn som ved plassering blei vurderte til å ha den høgaste risikoen for ei uønskt utvikling, ikkje hadde ei tilsvarande positiv utvikling som andre grupper. Barn skal få høve til å medverke også under opphaldet i institusjonen. Undersøkinga Barn skal få høve til å medverke også under opphaldet i institusjonen. Undersøkinga viser at det varierer korleis og i kva grad dette skjer. I dokumentasjonen som ligg føre er det mellom anna ikkje synleggjort kva barnet synest om institusjonsopphaldet. Manglande og varierande dokumentasjon tyder på at det ikkje er ein systematisk tilnærming til korleis Bufetat sikrar medverknaden til barn. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har ansvaret for at Bufetat sikrar det beste for barnet, medan barnet er plassert på ein barnevernsinstitusjon. Direktoratet har utarbeidd rutinar og retningslinjer som skal sikre dette. Undersøkinga visar at barn ikkje blir følgde opp i samsvar med rutinar og retningslinjer. Dette gjeld mellom anna manglande utarbeiding av planar for barn i barnevernsinstitusjonar og manglande rapportering om utviklinga til barna. I tillegg er det døme på manglande dokumentasjon og rapportering på psykisk helsehjelp og barnas medverknad. Oppfølginga frå Bufetat er dermed ikkje tilstrekkeleg for å sikre utviklinga og framtida til alle barn som er på barnevernsinstitusjonar.

Riksrevisjonen meiner dette er alvorleg, og vil samtidig peike på at manglande dokumentasjon gjer det vanskelig å etterprøva om tilbodet har vært til det beste for barna.

Forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i barnevernsinstitusjonar skal sikre at institusjonane har føresetnader for å utøve ansvaret dei har for å gi barna forsvarleg omsorg og behandling. Barne-, ungdomsog
familieetaten (Bufetat) skal minst ein gong i året gjennomføre ein kontroll av kvar institusjon.

Revisjonen har gått gjennom 161 rapportar frå Bufetat som handlar om kontroll og godkjenning etter forskrift om internkontroll i institusjonar for åra 2017–2019.

Tabell 1 viser kor mange brot det var på forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i institusjonar blant gjennomgåtte rapportar knytt til kontroll og godkjenning av barnevernsinstitusjonar. Bufetat fann brot på
forskrifta i 50 av 161 kontrollar. 23 av brota handlar om krav til bemanning og kompetansen til dei tilsette. I same periode er det brot på § 2 i forskrifta i sju tilfelle. I disse tilfella har Bufetat vurdert at institusjonen ikkje
har teke i bruk rutinar som er etisk og fagleg forsvarlige, eller at rutinane ikkje er tilpassa målgruppa til institusjonen. Ved brot på forskrifta krev Bufetat at institusjonane rettar opp i brota innan gjeven tidsfrist.

I tillegg til dei årlege kontrollane skal inntaksrådgivarane i Bufetat jamleg registrere mishald og avvik ved kontraktar og plasseringar. For at inntaksrådgivarane skal kunne registrere dette, er det ein føresetnad at dei
har kjennskap til systema der dette skal registrerast. Spørjeundersøkinga viser at om lag 20 prosent av inntaksrådgivarane i Bufetat ikkje kjenner til system for rapportering om avvik og mishald på institusjonsnivå.

Bufetat har fram til mars 2020 ikkje hatt eit felles system for rapportering av mishald og avvik hos institusjonar.

Samla sett viser undersøkinga at systemet for oppfølging av institusjonar ikkje i tilstrekkeleg grad har sikra kvaliteten i tilbodet som er gitt til barna.

Konsekvensen kan vere at barn ikkje får forsvarleg omsorg og behandling, og at tenestene som blir leverte ikkje er tilpassa behova deira.

Riksrevisjonen meiner dette er alvorleg for barna det gjeld.

For å sikre eit tilbod som er tilpassa dei behova barna har, er det nødvendig å ha eit breitt og godt tilbod av institusjonsplassar. I Innst. 186 S (2009–2010) har familie- og kulturkomiteen peika på at statleg regional barnevernsmyndigheit har ansvaret for at det i kvar region finst eit nødvendig tal på institusjonsplasser som er tilstrekkeleg differensiert i forhold til behova i regionen og at dei er godt nok differensierte ut frå behova til barna som skal plasserast.

Barn som treng eit institusjonstilbod skal i hovudsak få dette gjennom statlege barnevernsinstitusjonar eller nasjonale rammeavtalar med leverandørar av private barnevernsinstitusjonar. Bufdir kjøpar og inngår rammeavtalar på vegne av dei fem regionane i Bufetat. I nokre tilfelle vil det vere behov for så stor grad av tilpassing av institusjonsplassen at dette apparatet ikkje vil kunne dekkje det konkrete behovet til barnet. Då er det nødvendig med enkeltkjøp av plassar. Enkeltkjøp skal berre nyttast i slike tilfelle kor barnet sitt behov ikkje blir dekka av rammeavtale, og dersom inntakseiningane i Bufetat har informasjon som tilseier at dette er det beste for barnet.

Undersøkinga viser at det er utfordrande å dimensjonere tilbodet av institusjonsplassar rett innanfor det systemet som eksisterer i dag. Fleire regionar seier at dei ikkje er nøgde med kapasiteten og det tilbodet som finst gjennom statlege institusjonar og rammeavtalar med private leverandørar. Årsaka er at det ikkje alltid er ledige plassar som er tilpassa dei behova barna har. Dette fører til fleire enkeltkjøp. Direktoratet opplyser at det er krevjande å tilpasse kapasitetsutnyttinga rett. Også departementet peikar på at kapasitetsutnytting er krevjande, og viser til at Bufetat dei seinare åra har opplevd auka omfang av problem hos barn som er blir plassert på institusjon. Nokre barn har svært omfattande og komplekse behov som det er vanskeleg å gi eit godt tilbod til innafor rammene av den planlagde institusjonskapasiteten.

I løpet av perioden 2016 til 2019 har dei totale kostnadane i samband med plasseringar i både private og statlege barnevernsinstitusjonar auka med 31 prosent — frå 2,5 milliardar i 2016 til 3,3 milliardar i 2019, medan talet på plasserte barn har vore stabilt. Undersøkinga viser at kostnadane i samband med enkeltkjøp av plassar i private institusjonar har auka med 130 prosent frå 2016 til 2019, medan det har vore ein reduksjon i kostnadane på 14 prosent når det gjeld kjøp av plassar i barnevernsinstitusjonar gjennom rammeavtalar. Talet på barn i private barnevernsinstitusjonar har samla sett vært relativt stabilt i perioden.

Når eit barn skal plasserast i ein privat barnevernsinstitusjon, har Bufetat ansvaret for kjøp av plass og for at det blir inngått ein avtale.

Forvaltningslova og barnevernlova stiller strenge krav til dokumentasjon og forsvarleg praksis ved førebuing, gjennomføring og avslutning av innkjøpa. Bufdir har utarbeidd retningslinjer for å sikre god gjennomføring av slike kjøp. Undersøkinga viser at Bufetat i mange tilfelle ikkje følgjer desse rutinane for innkjøp. Dette gjelder både ved bruk av rammeavtaler og ved enkeltkjøp.

Enkeltkjøp skal gjerast når barn trenger spesiell tilrettelegging, og det skal krevjast grunngiving for valet av slike kjøp. Undersøkinga viser at det blir gjennomført enkeltkjøp utan at det blir grunngitt, og at det er manglar ved avtaledokumenta. Manglane handlar mellom anna om at innhaldet i avtalane for kvar enkelt plassering ikkje er spesifisert, at det manglar signering, eller at delar av avtalane ikkje har blitt utarbeidde. I saksgjennomgangen blei det funne døme på at eit barn var plassert i eitt år utan at det fanst ein signert avtale, og at det ikkje blei definert krav til bemanning på institusjonen.

For å kunne gjennomføre gode prosessar for kjøp, utarbeiding og oppfølging av kontraktar for plassar i private barnevernsinstitusjonar, er det ein føresetnad at Bufetat både innehar og nyttar nødvendig innkjøpskompetanse. Undersøkinga viser at mange av inntaksrådgivarane i Bufetat ikkje har nok merkantil kompetanse. 71 prosent svarer i spørjeundersøkinga at dei treng meir kompetanse når det gjeld kontraktsforhandlingar med private leverandørar. Enkelte av inntaksrådgivarane bruker heller ikkje støttefunksjonen Eining for inntaksstøtte i samsvar med rutinane. Eining for inntaksstøtte skal gi råd og rettleiing ved kjøp av barnevernstenester frå private leverandørar og i juridiske spørsmål på området. Samtidig avdekte Eining for inntaksstøtte avvik i 26 prosent av alle kvalitetssikra kjøp i 2019.

Kostnadane for enkeltkjøp har meir enn dobla seg dei seinare åra, og det tydeleggjer betydinga av at rutinar ved gjennomføring av enkeltkjøp blir følgd. I tillegg aukar risikoen for kostbare enkeltkjøp i dei tilfella der inntaksrådgivarane berre kontaktar éin leverandør når dei hentar inn tilbod.

Saksgjennomgangen viser at dette var tilfellet i fem av tolv saker der det ligg føre innkjøpslogg.

Dei nemnde funna om brot på Bufetats interne retningslinjer – kombinert med for dårleg merkantil kompetanse blant inntaksrådgivarane i Bufetat – skaper risiko for dyrare kjøp av institusjonsplassar. Vidare kan gjennomføring av enkeltkjøp utan at det ligg føre ei grunngiving, gje større risiko for at det ikkje blir tatt nok omsyn til behova til barn. Riksrevisjonen meiner dette er sterkt kritikkverdig.