Dokument 3:4 (2020–2021) / Offentliggjort Undersøkelse av myndighetenes arbeid med eksportkontroll av strategiske varer
Eksport av våpen og annet forsvarsmateriell, skal bare skje etter en nøye vurdering av uten- og innenrikspolitiske forhold i området de skal selges til. Vår undersøkelse viser at Utenriksdepartementets vurderinger ikke er grundige nok og at den samlede kontrollen for å hindre ulovlig eksport er for dårlig.
-
(PDF, 6,89 MB)
Last ned hele rapporten
Kort fortalt
- Norge er bundet av internasjonale avtaler som regulerer handel med våpen og andre strategiske varer. I tillegg har Norge egne restriksjoner gjennom lovverk, retningslinjer og mål i sikkerhets- og utenrikspolitikken.
- Stortinget har gjennom det såkalte 1959-vedtaket slått fast at Norge ikke vil selge våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer eller til land hvor det er borgerkrig.
- Eksport av våpen og ammunisjon skal bare skje etter en nøye vurdering av forhold i vedkommende område. Norske myndigheter kontrollerer også eksport for å forhindre spredning av varer og teknologi som kan utnyttes til å utvikle og produsere masseødeleggelsesvåpen, såkalte flerbruksvarer og -teknologi.
- Utenriksdepartementet, Tolletaten og Politiets sikkerhetstjeneste (PST) er de viktigste aktørene som skal sikre dette gjennom eksportkontroll.
Kritikknivå:
Alvorlig
- Politiets sikkerhetstjeneste (PST) prioriterer det forebyggende arbeidet lavt. Det øker risikoen for at lisenspliktig forsvarsmateriell og varer og teknologi som kan styrke mottakerlandets militære kapasitet blir eksportert uten lisens.
- Utenriksdepartementets beslutningsgrunnlag før godkjenning av eksport til De forente arabiske emirater var ikke godt nok til å vurdere risikoen for at materiellet kunne komme på avveie. Materiell på avveie kan havne hos en uønsket sluttbruker eller bli benyttet til uønskede formål. Departementet har dermed ikke ivaretatt Stortingets forutsetning om at grundige forhåndsvurderinger er den viktigste sikringen mot at norsk materiell havner på avveie godt nok.
- Tolletaten kontrollerer få utførsler. Det fører til økt risiko for uønsket spredning av varer og teknologi som kan ha negative sikkerhetsmessige konsekvenser for Norge og våre allierte.
Kritikknivå:
Sterkt kritikkverdig
- Mange av Utenriksdepartementets landvurderinger gir ikke et tilstrekkelig grundig og gjennomarbeidet beslutningsgrunnlag for å avgjøre om landet tilfredsstiller kravene for å motta norsk forsvarsmateriell.
- Departementets saksbehandling av søknader om eksportlisens gir ikke tilstrekkelig sikkerhet for at Stortingets forutsetninger om å hindre at norsk materiell blir brukt til intern undertrykking eller havner på avveie, blir ivaretatt.
- De mange formalfeilene vi fant i departementets gradering av dokumenter, skaper tvil om departementet har en graderingspraksis for saksdokumenter i eksportkontrollsaker som er i tråd med lovverket.
Kritikknivå:
Kritikkverdig
- Tolletatens lave nivå av etterkontroller, bidrar til at risikoen for å bli oppdaget ved brudd på reglene oppleves som lav. Det er betenkelig all den tid også nivået for utførselskontroll er så lavt som undersøkelsen viser.
- Utenriksdepartementets begrensete oppfølging av andre lisensvilkår enn rapportering gir ikke leverandørene insentiver til å etterleve vilkårene.
Politiets sikkerhetstjeneste (PST) prioriterer det forebyggende arbeidet lavt. Det øker risikoen for at lisenspliktige strategiske varer eksporteres uten lisens
- Små bedrifter som produserer varer som kan ha viktige militære anvendelser – flerbruksvarer – er ikke alltid klar over det militære potensialet i produktene sine.
- Ikkespredning og eksportkontrollsaker er en av PSTs lovpålagte hovedoppgaver. PSTs forebyggende arbeid med eksportkontroll og ikkespredning ligger allikevel på et svært lavt nivå.
- PSTs bedriftsbesøk hos potensielle eksportører av lisenspliktige flerbruksvarer er helt eller nesten fraværende i enkelte store og viktige politidistrikter. Utenriksdepartementet gjennomfører derimot utstrakt seminar- og møteaktivitet for å informere næringslivet om regelverket.
- Lav prioritering av dette saksfeltet over tid i PST innebærer at kompetanse, nettverk og informasjonskanaler som det har tatt tid å bygge opp, gradvis forsvinner.
- PST har fulgt opp konkrete saker, både overfor bedrifter, institusjoner og akademia.
Utenriksdepartementet har i mange tilfeller åpnet opp for salg av forsvarsmateriell til land på et for dårlig grunnlag
Ved salg av forsvarsmateriell, skal departementet vurdere et sett av kriterier for hvert enkelt land.
- Nesten halvparten av departementets landvurderinger som var gjeldende ved årsskiftet 2018/2019 ble utarbeidet før 2010. Det innebærer at det foreligger flere eldre landvurderinger som ikke drøfter forhold i mottakerlandet på bakgrunn av nyere internasjonale avtaler eller forpliktelser. Dette gjelder både EUs kriterier for eksport av forsvarsmateriell og FN-avtalen om våpenhandel.
- De fleste av landene uten oppdaterte landvurderinger har mottatt forsvarsmateriell fra Norge i revisjonsperioden 2016–2018.
- Landvurderingene er gjennomgående korte. Mange er såpass knappe og overfladiske at de i realiteten ikke vurderer de faktiske forholdene i mottakerlandet.
- Det er ikke utarbeidet en fast mal for landvurderingene som sikrer at alle relevante kriterier blir dekket.
- Departementet bestilte et analyseverktøy fra et internasjonalt forskningsinstitutt (SIPRI) som skulle konkretisere hva som skulle vurderes for de ulike landene, blant annet hvordan menneskerettighetssituasjonen skulle vurderes.
- Departementet har informert Stortinget om at det bruker verktøyet, selv om departementets sjekkliste ikke fanger opp viktige elementer som hvordan sivile og politiske rettigheter faktisk skal vurderes.
Utenriksdepartementets saksbehandling av eksportlisenser gir ikke tilstrekkelig sikkerhet for at Stortingets forutsetninger følges opp
Departementet skal vurdere risikoen for at det konkrete materiellet kan brukes til intern undertrykking, at materiellet kan komme på avveie og havne hos en uønsket sluttbruker eller benyttes til uønsket sluttbruk.
- Departementets behandling av søknader om eksportlisens er ikke systematisk og helhetlig nok for at kriteriene blir tilfredsstillende vurdert og skriftliggjort i hver sak.
- Vi har gjennomgått et utvalg på 136 lisenssaker som er innvilget av departementet. I sakene er det gjennomgående mangler i skriftliggjøringen av beslutningsgrunnlaget og vurderinger som er gjort i søknadsbehandlingen.
- I kun én sak framstår departementets vurdering av risikoen for intern undertrykking i landet det skal eksporteres til som grundig.
- Departementets vurdering av risikoen for uønsket sluttbruk framstår som grundig i kun seks av sakene. Det forekommer ofte uregelmessigheter i sluttbrukerdokumentasjonen.
Utilstrekkelig beslutningsgrunnlag for eksport av forsvarsmateriell til De forente arabiske emirater
- Vi har vurdert det skriftlige beslutningsgrunnlaget for å tillate salg av forsvarsmateriell til De forente arabiske emirater i perioden 2013–2017.
- Alle sentrale kriterier er vurdert, men det er stor variasjon i hvor grundig og omfattende departementet har omtalt de enkelte kriteriene.
- 1959-vedtakets betydning for spørsmålet om eksport til De forente arabiske emirater, et land som har deltatt i krigen i Jemen, er ikke grundig utredet av Utenriksdepartementet.
- Utenriksdepartementets saksdokumentasjon omtaler ikke at kjøpere av norsk forsvarsmateriell i De forente arabiske emirater er innkjøpsselskaper i som FN har dokumentert har vært involvert i våpenleveranser til væpnede grupper i Libya, i strid med FNs våpenembargo.
Tolletaten kontrollerer få utførsler. Det gir risiko for at uærlige aktører ikke oppdages, og at eksportører med liten kunnskap om regelverket ikke blir korrigert
Eksportørene skal selv søke om lisens og sørge for at varene blir korrekt deklarert. Tolletaten har ansvaret for dokumentkontroll og eventuelt fysisk kontroll av eksporten.
- Tolletaten kontrollerer få utførsler av våpen og strategiske varer. Bare om lag ti prosent av utførslene gjennomgår dokumentkontroll, og rundt en prosent blir kontrollert fysisk.
- Det er store forskjeller i kontrollnivå mellom de tidligere tollregionene.
- Kontroll av utførsler av varer som kan ha viktige militære anvendelser til land av bekymringFotnote 1Land av bekymring er land som er kjent for å være transittland, land som har eller er mistenkt for å ha ulovlige masseødeleggelsesvåpenprogram, eller land som Norge ikke ønsker å bidra til å styrke militært., er ikke høyere enn nivået for alle land samlet.
Manglende systemer for informasjonsutveksling mellom offentlige kontrollinstanser gjør eksportkontrollen mindre effektiv
Eksportkontrollen av strategiske varer i Norge involverer primært PST, Tolletaten og Utenriksdepartementet – men også Etterretningstjenesten, Forsvarets forskningsinstitutt og Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet.
- Aktørene vurderer samarbeidet på tvers av etatene i hovedsak som godt og fruktbart.
- Det er mangler ved informasjonssystemene og utvekslingen av informasjon.
- Det mangler kobling mellom lisensieringssystemet til Utenriksdepartementet og tolldeklarasjonssystemet i Tolletaten.
- Lav grad av informasjonsutveksling og systemintegrering svekker PSTs mulighet til å drive effektiv forebygging og til å identifisere brudd på eksportkontrollregelverket.
- Det er mangler ved de tekniske forutsetningene for å utveksle gradert informasjon mellom etatene.
Lite etterkontroll fra myndighetene svekker eksportørenes insentiver til å etterleve regelverket
- Tolletaten gjennomfører svært få etterkontroller. Etterkontroller er tilsyn som Tolletaten foretar i ettertid for å kontrollere om en eksportør har deklarerte korrekt og har hatt korrekt lisens for utførsler over en viss tidsperiode.
- Utenriksdepartementets følger opp krav om rapportering, men har begrenset oppfølging av andre lisensvilkår.
- Sentrale aktører anmelder nesten ingen saker som handler om brudd på eksportkontrolloven.
Stikkprøver viser god konsistens mellom opplysninger i tolldeklarasjonssystemet og bedriftenes rapportering til Utenriksdepartementet
Utenriksdepartementet rapporterer årlig til Stortinget om omfanget av eksport av forsvarsmateriell og flerbruksvarer til militære sluttbrukere. Denne rapporteringen er basert på eksportbedriftenes rapportering til departementet. Stikkprøver viser god konsistens mellom opplysninger i bedriftenes tolldeklarasjoner og det de har rapportert til Utenriksdepartementet.
Utenriksdepartementet journalfører løpende ugraderte dokumenter, men graderingspraksisen har svært mange formalfeil
- Departementets praksis er god når det gjelder journalføring av dokumenter i den offentlige postjournalen.
- Av 45 skjermede dokumenter, er det formalfeil ved graderingen for 35 av dokumentene. Formalfeilene dreier seg blant annet om at dokumenter er gradert med utgangspunkt i sikkerhetsinstruksen – opptil 15 år etter at denne instruksen ble opphevet.
Anbefalinger
Vi anbefaler at Utenriksdepartementet
- sørger for at vurderingene som ligger til grunn − både for godkjenning av land som kan motta forsvarsmateriell og for behandling av enkeltlisenser − er basert på en grundig, oppdatert og systematisk gjennomgang av kriteriene fastsatt av Stortinget
- i større grad gjennomfører etterkontroller av om særskilte lisensvilkår etterleves
Vi anbefaler at Justis- og beredskapsdepartementet sørger for at PST styrker den forebyggende innsatsen innenfor eksportkontroll og ikkespredning av varer og teknologi som kan utnyttes for utvikling og produksjon av masseødeleggelsesvåpen.
Vi anbefaler at Finansdepartementet sørger for at
- Tolletaten styrker kontrollen av eksport av strategiske varer
- Tolletaten forbedrer informasjonssystemet for tolldeklarering (TVINN) slik at datakvaliteten blir bedre og kontrollen mer effektiv
Vi anbefaler at Utenriksdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Finansdepartementet i fellesskap sørger for at det blir iverksatt tiltak som legger til rette for mer effektiv deling av informasjon mellom kontrollinstansene.
Stortinget har ferdigbehandlet undersøkelsen.
Les mer på stortinget.no
Oppdatert rapport
Vi publiserte en oppdatert versjon av rapporten 5. februar. Bakgrunnen for dette var behov for å korrigere et avsnitt på side 89 i vedlegg 7. Avsnittet omhandler en kontrakt mellom Nammo og Raytheon om delleveranser til et missilsalg.
Spørsmål?
