Dokument 3:3 (2021–2022) / Offentliggjort 07.12.2021 Oppfølging av undersøkelse om arkivering og åpenhet i statlig forvaltning

• Gjennomsnittlig journalføringstid i statlig forvaltning har økt fra 29 dager i 2015 til 33 dager i 2020. For departementene er gjennomsnittet redusert fra 31 til 24 dager.
• Stikkprøver fra journalføringen av korrespondanse mellom tre departementer og underliggende direktorater viser til dels svært mangelfull registrering. For eksempel fant vi 81 journalposter i Norad til eller fra Utenriksdepartementet i november 2020. Kun åtte av disse var registrert i Utenriksdepartementets journal.
• Intetsigende og like titler er fortsatt utbredt. Det gjør det vanskelig for offentligheten å finne dokumenter og forstå hva de inneholder. For departementene og Statsministerens kontor var andelen dokumenter med like dokument- og sakstitler 19 prosent i 2020 mot 18 prosent i 2015. For statlig forvaltning samlet er andelen seks prosent.

Dette har negative konsekvenser for innsyn i og kontroll med forvaltningens arbeid og beslutninger.

Vi har sett på arkiveringen og journalføringen i fire viktige enkeltsaker.

Bergen Engines

Det planlagte salget av Bergen Engines ble gjenstand for høring i Stortingets utenriks- og forsvarskomité. Det skjedde etter at det ble kjent at russiske aktører var i ferd med å kjøpe opp selskapet som blant annet leverer motorer og teknologi til Forsvaret. I denne saken ser vi at

• sentrale dokumenter ikke ble arkivert og journalført, eller at de ble journalført sent eller etter at saken var avgjort
• mange dokumenter har intetsigende titler eller er gjemt på saker som ikke vises i postjournalen
• i Justis- og beredskapsdepartementet er deler av korrespondansen med andre departementer feilaktig arkivert som gradert. Da er dokumentene svært vanskelige å finne.
• begjæringer om innsyn i Utenriksdepartementets dokumenter ble behandlet sent. Det samme er krav om begrunnelser for avslag.
• Statsministerens kontor, Utenriksdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet mener at mange av dokumentene mellom departementene i saken skal regnes som organinterne, og at de dermed ikke må journalføres.

Forvaltningen og pandemien

Forvaltningens håndtering av covid-19-pandemien er blitt gransket av Koronakommisjonen. I arbeidet med rapporten avdekket kommisjonen at det manglet skriftlig dokumentasjon i viktige beslutningsprosesser. Kommisjonen konkluderte med at en sentral del av samspillet mellom regjeringen og Stortinget under den største krisen i Norge i moderne tid ikke er dokumentert.

• Det ble ikke ført referater fra sentrale møter 11. og 12. mars 2020 da Norge stengte ned.
• Møtene i koronautvalget på Stortinget, der blant andre statsministeren deltok i seks møter våren 2020, ble ikke referatført
• Sentrale beslutningstakere som helsedirektøren, hadde kastet relevant informasjon, og samtlige SMS-er på mobiltelefonen til departementsråden i Helse- og sosialdepartementet var slettet.

Forsvarets NH90-helikoptre

Anskaffelsen og innfasingen av disse helikoptrene er av stor interesse for Stortinget. Høsten 2020 bestilte Forsvarsstaben en oppdatert beregning av driftskostnader og tilgjengelighet (flytimer) for helikoptrene fra Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) - vesentlig informasjon for eventuelle beslutninger om å søke alternative måter å dekke Kystvaktens og fregattenes behov for helikopterstøtte. Undersøkelsen viser at Forsvarsstaben verken har arkivert eller journalført sin egen bestilling eller FFIs svar på bestillingen. FFI har journalført begge dokumentene, men instituttet har ingen offentlig postjournal. Da er det ikke mulig for medier eller allmennheten å vite at disse dokumentene eksisterer.

Det internasjonale pengefondet (IMF)

I 2015 ga Finansdepartementet rundt 1000 dokumenter om IMF nesten identisk tittel. Dette er i strid med arkivforskriften. Oppfølgingsundersøkelse viser at Finansdepartementet i stor grad har fortsatt på samme måte. Av cirka 600 dokumenter som har «IMF» i dokumenttittelen, har nær halvparten lite informative titler og dokumenttittel som er lik sakstittel. Det gjør det svært vanskelig for allmennheten å rette innsynskrav på dette vesentlige saksområdet.

Manglende arkivering og mangelfull journalføring svekker i vesentlig grad mulighetene for offentlig debatt, medbestemmelse og demokratisk innsyn og kontroll i disse viktige sakene. Dette er sterkt kritikkverdig.

Forhåndsunntak av dokumenter er å gjøre unntak fra innsyn før noen har bedt om innsyn. Denne praksisen skal som hovedregel ikke forekomme. I 2015 var 25 prosent av dokumentene i den felles offentlige elektroniske postjournalen forhåndsunntatt. I 2020 var andelen økt til 29 prosent. For departementene gikk andelen ned fra 24 til 21 prosent.

Dette fører til at presse og innbyggere lar være å søke om innsyn i disse dokumentene, og at forhåndsunntaket binder opp vurderingene i virksomhetene dersom det senere kommer innsynskrav. Vi mener dette undergraver hovedregelen i offentleglova om innsyn i offentlige dokumenter og gjennomsiktighet i forvaltningen.

Oppfølgingsundersøkelsen viser at Arkivverket har fulgt opp anbefalingene fra forrige undersøkelse. Etaten har på oppdrag fra Kulturdepartementet laget et nytt og lett tilgjengelig veiledningsmateriell for arkivering og journalføring i staten.

Etaten har også gjort langt flere tilsyn med statlige virksomheter siden sist. Det ble utført 55 tilsyn med statlige virksomheter fra 2018 til 2020. De foregående året varierte antallet tilsyn mellom to og seks per år. I tillegg er tilsynsmetodikken forbedret.

Arkivverket har også tatt viktige initiativ for nytenkning om og utprøving av hvordan arkiveringsfunksjonen kan ivaretas på en bedre måte i en digital hverdag med sterk vekst i informasjonsmengdene.

Undersøkelsen viser at Justis- og beredskapsdepartementet i liten grad har fulgt opp anbefalingen fra den opprinnelige undersøkelsen om å vurdere eller iverksette nye tiltak for å bedre statsforvaltningens etterlevelse av lovens prinsipper og krav til journalføring og innsyn.

Departementet viser i brev til Riksrevisjonen til et internt tiltak for å sikre bedre etterlevelse blant departementets egne ansatte, opplæring på introduksjonskurs for nyansatte i staten og til departementets løpende veiledning om anvendelsen av loven både til øvrige departementer og andre organer. Riksrevisjonen mener at dette ikke utgjør nye og målrettede tiltak.

Vi mener departementets begrensede oppfølging er sterkt kritikkverdig.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har selv eller i samarbeid med Kulturdepartementet iverksatt flere tiltak, blant annet forbedrede arkiveringsmuligheter innenfor dagens saks- og arkivsystem, arbeid med innføring av nytt saks- og arkivløsning i departementene i løpet av 2023 og en veileder i arkivering og journalføring.

I forrige undersøkelse anbefalte vi også departementet å ta initiativ til at arkivtjenestene i hvert departement gjennom intern opplæring, veiledning og kontrollmekanismer kan bidra til at arkivverdige saksdokumenter i større grad blir arkivert. Departementet viser til at det ikke har tilsynsmyndighet overfor de andre departementene på området.

Etter vår mening står ikke manglende tilsynshjemmel i veien for å ta mer initiativ i tråd med anbefalingen