Dokument 3:6 (2021–2022) / Offentliggjort 03.03.2022 Myndighetenes arbeid med å tilpasse infrastruktur og bebyggelse til et klima i endring

Allerede i dag er cirka 191 000 bygninger innenfor kartlagte fareområder for flom, skred, kvikkleireskred og stormflo. Med klimaendringene vil dette antallet kunne øke betydelig. I noen fylker vil det bli 50 prosent flere flomutsatte bygninger fram til 2100 med det høye utslippsscenarioet som myndighetene har besluttet å legge til grunn. Stormflo med nivåer som i dag skjer hvert 200. år, vil forekomme mye hyppigere. På Vestlandet vil stormflo på denne størrelsen sannsynligvis inntreffe annethvert år fram til 2100.

Se fullstendig oversikt fordelt på naturfarer i tabell 1 på side 11 i rapportens første del.

Flertallet av kommunene er for lite oppmerksom på hvilke konsekvenser klimaendringene vil ha

En spørreundersøkelse vi har gjennomført i kommunene viser at nesten alle kommunene belyser naturfare og vurderer om infrastrukturen og bebyggelsen er sårbar for naturfare, i helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS), strategiske planer og kommuneplanens arealdel. Mange kommuner vurderer imidlertid ikke naturfare og sårbarhet i lys av framtidens klima.

I spørreundersøkelsen svarte under halvparten av kommunene at de har vurdert faren for naturhendelser og sårbarheten til bebyggelse og infrastruktur på lengre sikt enn tolv år. Kun 38 prosent av kommunene hadde belyst hvordan klimaet vil påvirke faren for naturhendelser om 50 år eller mer i sine arealplaner.

Etter vår vurdering er andelen kommuner som har vurdert framtidig klima, lav. Samlet viser undersøkelsen at kommunene i beredskapsarbeidet og i planarbeidet er for lite oppmerksomme på hvordan framtidige klimaforhold vil påvirke både eksisterende og planlagt infrastruktur og bebyggelse.

Se fullstendig oversikt i figur 1 på side 13 i rapportens første del.

Analyser og planer utarbeidet av kommunene er i mange tilfeller ikke grundige eller oppdaterte

De helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysene som blir utført i forbindelse med beredskapsarbeidet, mangler i mange tilfeller en vurdering av hva de forventede klimaendringene vil bety for kommunene i praksis. Flere fagmyndighetermener at risiko- og sårbarhetsanalysene som utføres i tilknytning til kommuneplanens arealdel, kunne vært grundigere og mer konkrete. Mange kommuner synes det er vanskelig å gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser i forbindelse med planarbeidet. Når det gjelder analyser i forbindelse med reguleringsplanene, peker flere på at de ofte kan være utført av konsulenter uten den nødvendige kompetansen. Særlig de små kommunene mangler kompetansen til å stille de rette kravene til konsulentene. I tillegg mangler mange av kommunene kompetanse til å vurdere leveransen de får fra konsulentene.

Videre overføres kunnskap fra de ulike prosessene i liten grad. Mange kommuner følger for eksempel ikke opp problemer som blir avdekket i den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen, videre i det kommunale planarbeidet. En annen utfordring er at vedtatte planer ikke blir endret selv om det kommer nye krav eller oppdatert kunnskap om naturfare

Samlet mener Riksrevisjonen det er risiko for at kommuner tillater utbygging i områder med framtidig naturfare uten å ha risikovurdert dette tilstrekkelig i forkant.

Statlige og kommunale kartlegginger gir ikke god nok oversikt over fareområdene i Norge

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) har et nasjonalt ansvar for flom og skred. Som en del av dette ansvaret utarbeider de kart som viser områder der det kan være fare for flom eller skred (aktsomhetskart) og kart hvor det er påvist naturfare (faresonekart). Kommunene utfører også kartlegginger som en del av beredskapsarbeidet og det kommunale planarbeidet. I tillegg utreder utbyggere fare ved nye utbygginger.

Undersøkelsen viser blant annet at den mer detaljerte farekartleggingen i kommunene i hovedsak skjer i områder med planlagt utbygging, ikke i områder som er ferdig utbygget. I tillegg viser undersøkelsen at de fleste av kartene som viser fareområder, utarbeidet av NVE, bare er laget for dagens klima.

NVE vurderer i sin risikovurdering for 2021 at sannsynligheten for manglende kartlegging er høy, og at manglende kunnskap i samfunnet om fareområder utgjør en stor risiko.

Samlet sett er det Riksrevisjonens vurdering at kartleggingene ikke er tilstrekkelige for å møte et klima i endring. Når kritiske områder ikke er godt nok kartlagt, kan dette føre til at utbygging skjer i områder med naturfare. Dette handler i ytterste konsekvens om innbyggernes sikkerhet. Riksrevisjonen anser dette som alvorlig.

Undersøkelsen viser at behovet for sikringstiltak er størst i områder der bebyggelse ble oppført før krav om klimatilpasning ble innført. 75 prosent av bygningene som er oppført i områder med naturfare, er bygget før generelle krav om å ivareta naturfare ble forsterket i plan- og bygningsloven i 1985. Tilsvarende er 93 prosent av alle bygninger som er utsatt for skred, flom eller stormflo, bygget før kravene ble tatt inn i teknisk forskrift i 2010. Flesteparten av de fareutsatte bygningene har også blitt oppført før nasjonale farekartlegginger ble igangsatt. I 2021 anslo NVE at det vil koste 85 milliarder kroner om bygg som er utsatt for skred i bratt terreng, flom, erosjon og kvikkleireskred, skal sikres mot klimaendringene etter kravene i dagens byggtekniske forskrift.

Kommunene har ansvar for tilpasning til framtidige klimaendringer, innbyggernes sikkerhet, samt å treffe forholdsregler mot naturskader. Samtidig viser undersøkelsen at kommunene sliter med å få iverksatt sikringstiltak for eksisterende bebyggelse. Ifølge DSB har flere kommuner stilt spørsmål om hvem som har ansvaret dersom avdekket risiko og sårbarhet ikke følges opp med tiltak og det oppstår en hendelse. Videre tar kommunene ofte opp at sikringstiltak kan være kostbare.

Olje- og energidepartementet har konkludert med at det er vanskelig å trekke en helt presis grense for kommunens ansvar. Ifølge departementet kan behovet for avklaringer av hva som ligger i kommunens ansvar, i stor grad avhjelpes ved en gjennomgang av praksis og avklaringer av veiledende art.

Departementet vil imidlertid ta stilling til om det likevel skal gjøres endringer i ansvarsdelingen knyttet til eksisterende bebyggelse og infrastruktur når ekspertutvalget for arbeid med kvikkleireskredet i Gjerdrum (Gjerdrumutvalget) har ferdigstilt sitt arbeid i 2022.

Selv om departementet så langt mener det eksisterende lovverket er så tydelig som det kan være, er det like fullt svært krevende for kommunene å vite hvor langt deres ansvar strekker seg. Riksrevisjonen mener det er behov for å tydeliggjøre, gjennom veiledning eller andre tiltak, hvilket ansvar kommunene har for sikring av eksisterende bebyggelse.

Kartlegging av sårbarhet i eksisterende transportinfrastruktur er i stor grad gjort med utgangspunkt i dagens klima, ikke et framtidig klima

Statens vegvesen, Kystverket og Bane NOR har kartlagt deler av infrastrukturen, men undersøkelsen viser at det er svakheter i kartleggingsarbeidet som er utført, og at det også mangler kartlegginger mange steder. For eksempel er mange kartlegginger gjort med utgangspunkt i dagens klima, ikke et framtidig klima. Det mangler derfor kartlegging av hvilke konsekvenser klimaendringene vil få for store deler av jernbanen og veinettet.

En gjennomgang av transportvirksomhetenes rapportering til Samferdselsdepartementet viser at de gjennomfører tiltak som gjør eksisterende infrastruktur mer robust mot naturfare. Det kan for eksempel være å skifte navigasjonsinnretninger til sjøs, utføre flom- og skredsikringstiltak og legge stikkrenner med større kapasitet under vei og bane. I rapporteringene skiller imidlertid ikke transportvirksomhetene mellom tiltak som tilpasser infrastrukturen til dagens klima, og tiltak som gjennomføres av hensyn til et framtidig klima. Derfor er det vanskelig å vurdere om tiltakene bidrar til å gjøre eksisterende infrastruktur mer robust overfor framtidige klimaendringer.

Tilpasning til et framtidig klima er bedre ivaretatt for ny transportinfrastruktur

Undersøkelsen viser at Statens vegvesen, Bane NOR og Kystverket har integrert hensyn til klimatilpasning i eksisterende veiledere og retningslinjer for bygging av nye veier, jernbane og for den delen av kystens infrastruktur Kystverket har ansvar for. Når det planlegges og bygges ny statlig infrastruktur, stilles det dermed krav som tar utgangspunkt i kunnskap om framtidige klimaendringer.

Undersøkelsen viser samtidig at Samferdselsdepartementet ikke etterspør kunnskap om hvordan kommuner og fylkeskommuner ivaretar tilpasning av ny transportinfrastruktur.

Samferdselsdepartementet har ikke nødvendig styringsinformasjon om status for klimatilpasning av transportinfrastrukturen

Samferdselsdepartementet har gitt styringssignaler over flere år om å gjøre infrastrukturen mer robust for å kunne håndtere de større, hyppigere og mer alvorlige naturhendelsene som er forventet med klimaendringene.

Likevel mangler departementet oversikt over status for klimatilpasning av eksisterende infrastruktur. Transportvirksomhetene har lite kunnskap om hvordan tiltakene som gjennomføres, bidrar til å gjøre infrastrukturen mer robust for klimaendringer, og det mangler kartlegging av infrastrukturens sårbarhet for framtidige klimaendringer. Transportvirksomhetene har også lite kunnskap om hva det vil koste å sette infrastrukturen i stand til å tåle framtidige klimaendringer.

Etter Riksrevisjonens vurdering har Samferdselsdepartementet et svakt beslutningsgrunnlag for å kunne iverksette kostnadseffektive og risikoreduserende tiltak når de ikke har tilstrekkelig kunnskap om hvor sårbarheten er størst, hvor det er behov for tiltak, og hva tiltakene vil koste. Tilsvarende gjelder for Nærings- og fiskeridepartementet etter at de har overtatt ansvaret for kystens infrastruktur. Riksrevisjonen mener mangelen på et godt beslutningsgrunnlag er kritikkverdig.

Plan- og bygningsloven, underlagt Kommunal- og distriktsdepartementet , og sivilbeskyttelsesloven, underlagt Justis- og beredskapsdepartementet, er to av de viktigste lovene på området.

Lovene stiller krav til hvordan kommunene skal saksbehandle og håndtere saker som gjelder planlegging og beredskap. Tilsvarende handler rapporteringene fra statsforvalterne i stor grad om prosessuelle forhold, som hvordan de har veiledet kommunene, og hvordan kommunene følger opp hensyn til klimaendringene i risiko- og sårbarhetsanalyser og i det kommunale planarbeidet.

Kommunal- og distriktsdepartementet  viser til at de har tillit til at kommunene følger opp plan- og bygningsloven på dette området. Når rapporteringene handler primært om hvordan kommunene arbeider med temaet klimatilpasning, gir dette etter Riksrevisjonens vurdering ikke et godt nok informasjonsgrunnlag for å kunne vurdere hva kommunene oppnår innenfor klimatilpasning. 

Samlet sett viser undersøkelsen at sentrale sektordepartementer mangler nødvendig oversikt over status i klimatilpasningen og om bruken av viktige virkemidler i klimatilpasningsarbeidet. Når områder som kan være utsatt for naturhendelser, ikke er kartlagt, svekker dette informasjonsgrunnlaget for beslutningstakere ytterligere. Etter Riksrevisjonens vurdering innebærer dette at informasjonsgrunnlaget for å treffe beslutninger og iverksette tiltak er svakt.

En gjennomgang av Klima- og miljødepartementets budsjettproposisjon viser at de årlige redegjørelsene om tilpasning til klimaendringene kun inneholder informasjon om hva noen få sentrale virksomheter foretar seg. Videre viser gjennomgangen at mye av rapporteringen omhandler hva klimaendringene vil bety på et generelt og overordnet nivå. Dette gjør det vanskelig å vurdere innholdet i rapporteringen opp mot det overordnede målet om å gjøre landet mer robust mot klimaendringer. Vår gjennomgang av rapporteringen i budsjettproposisjonen viser videre at kjente utfordringer i klimatilpasningsarbeidet ikke omtales.

Vi vil i den sammenheng spesielt trekke fram at ansvarlige departementer over lengre tid har vært kjent med at kommunene har utfordringer med å iverksette nødvendige tiltak for å sikre eksisterende bebyggelse og infrastruktur mot naturhendelser. Disse utfordringene har vært til stede over lengre tid uten at de er rapportert om i de årlige redegjørelsene om klimatilpasningsarbeidet til Stortinget.

Etter Riksrevisjonens vurdering viser dette at Stortinget ikke får god nok informasjon om resultatene av myndighetenes innsats med å forberede og tilpasse samfunnet til klimaendringene.

Målet om å forberede og tilpasse samfunnet til klimaendringene er et nasjonalt mål som skal løses av flere departementer. Alle sektormyndigheter har et ansvar for å ivareta hensynet til klimaendringene innenfor egne områder.

Selv om departementene møtes og utveksler informasjon, finnes det ingen tverrsektoriell strategi eller plan for hvordan den samlede innsatsen skal bidra til at Norge når mål på området. Klima- og miljødepartementet anser stortingsmeldingen Klimatilpasning i Norge som gjeldende strategi. Etter Riksrevisjonens vurdering er meldingen verken oppdatert eller konkret nok til å være et godt verktøy for å kunne samordne innsatsen, konkretisere tiltak og sikre framdrift i arbeidet med klimatilpasning.

Problemene med at det ikke foreligger en overordnet strategi eller plan, kommer etter Riksrevisjonens vurdering til uttrykk ved at viktige utfordringer ikke blir håndtert.

Sett i lys av de store utfordringene klimaendringene kommer til å bringe med seg, vurderer Riksrevisjonen dagens samordning mellom departementene som for svak til å kunne gjennomføre nødvendige forberedelser og tilpasninger av samfunnet til å møte klimaendringene. Den svake samordningen og mangelen på en oppdatert tverrsektoriell plan for arbeidet med klimatilpasning, er etter vår vurdering kritikkverdig.