Dokument 3:5 (2021–2022) / Offentliggjort 03.02.2022 Grønne offentlige anskaffelser

En vesentlig del av undersøkelsen er basert på analyser av anskaffelsesdokumenter kunngjort i 2018 og 2019 innenfor fem utvalgte produkt- og tjenesteområder:

• mat- og drikkeprodukter
• måltidstjenester
• motorkjøretøy
• veitransporttjenester
• avfallstjenester

Disse områdene utgjør en stor klima- og miljøbelastningen, og potensialet for bedring er stort.

Mat- og drikkeprodukter og måltidstjenester
Dette er anskaffelsesområdet i undersøkelsen med den høyeste andelen klima- og miljøkrav. Funnene viser at særlig krav til reduksjon av matsvinn og emballasje er utbredt, men at kravene ofte bærer preg av å ha et lavt ambisjonsnivå og framstår som lite forpliktende overfor leverandørene. I de anskaffelsene der oppdragsgivere stiller mer ambisiøse krav, er de i større grad knyttet til transporten av varene enn til selve produktene.

Motorkjøretøy og veitransporttjenester
Dette er området hvor andelen anskaffelser med klima- og miljøkrav er lavest. Oppdragsgivere stiller klima- og miljøkrav bare i cirka halvparten av anskaffelsene av motorkjøretøy, og kravene som stilles, varierer mellom å ha et lavt, middels og høyt ambisjonsnivå.

Avfallstjenester
Innsamling av husholdnings- og næringsavfall kan stå for opptil en firedel av en kommunes transportrelaterte utslipp. Likevel viser undersøkelsen at to tredeler av anskaffelsene på dette området har et lavt ambisjonsnivå på klimavennlige løsninger.

Uforholdsmessige kvalifikasjonskrav
Mange innkjøpere stiller krav til at leverandører skal være miljøsertifiserte. Denne typen sertifiseringer handler om hvilke klima- og miljøgrep leverandørene skal ta i sin egen bedrift, men er sjelden rettet mot varene og tjenestene som skal leveres. DFØ vurderer at slike krav i mange tilfeller er uforholdsmessige, og noen ganger ulovlige fordi de ikke er knyttet til leveransen eller anses som relevante. Bruken av uforholdsmessige kvalifikasjonskrav indikerer at mange oppdragsgivere ikke vet hvilke krav og kriterier det er relevant å stille for grønne offentlige anskaffelser.   

Miljø som tildelingskriterium
Der miljø brukes som et tildelingskriterium, bør det ifølge anskaffelsesforskriften som hovedregel vektes med minimum 30 prosent. 40 prosent av de undersøkte anskaffelsene har miljø som en del av tildelingskriteriene. Kun 21 prosent av disse oppfyller intensjonen i forskriften om minimum 30 prosent vekting.

Samlet sett er det Riksrevisjonens vurdering at offentlige oppdragsgivere ikke bruker markedsmakten sin, og at anskaffelsene deres i begrenset grad støtter opp om klima- og miljøpolitiske målsettinger.

Oppdragsgivere skal ifølge anskaffelsesloven ha en helhetlig tilnærming til hvordan klima- og miljøkravene skal ivaretas i anskaffelsene. De skal skaffe seg en oversikt over anskaffelsene sine og vurdere hvor det er klima- og miljøgevinster å hente.

Undersøkelsen viser at offentlige virksomheter i varierende grad arbeider systematisk og helhetlig med innkjøpsporteføljen. I en spørreundersøkelse til ledere av offentlige virksomheter oppgir 62 prosent at de har etablert en anskaffelsesstrategi eller tilsvarende som er relevant for hele virksomheten, men bare 22 prosent har en samlet planlegging som gjelder alle innkjøpsaktivitetene. Nesten halvparten av virksomhetene har ikke utpekt noen til å ha et overordnet samordningsansvar for innkjøpsporteføljen, og 16 prosent har ikke lagt til rette for en enhetlig styring av porteføljen.

70 prosent av offentlige ledere oppgir at virksomheten har fastsatt overordnede mål for klima- og miljøhensyn i anskaffelser. Derimot viser undersøkelsen at få virksomheter har etablert systemer og rutiner for å følge opp om ledelsens klima- og miljømål blir nådd.

Mange offentlige virksomheter har fastsatt overordnede mål for klima- og miljøhensyn i anskaffelser, men etter vår vurdering reduserer virksomhetenes manglende helhetlige tilnærming muligheten til å følge opp at målene blir nådd, og at klima- og miljøgevinstene blir realisert.

Riksrevisjonen vurderer det som positivt at Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har utarbeidet et omfattende veiledningsmateriell for å gi offentlige oppdragsgivere kompetanse om grønne anskaffelser. Det er likevel indikasjoner på at det er et forbedringspotensial på å gjøre veiledningsmateriellet mer brukervennlig og kjent.

Undersøkelsen viser at det er en klar sammenheng mellom innkjøpernes kjennskap til sentrale virkemidler på området og opplevelsen av å være i stand til å ta klima- og miljøhensyn i anskaffelser. God kompetanse er viktig for å sikre at offentlige oppdragsgivere etterlever miljøbestemmelsene i anskaffelsesregelverket og ivaretar samfunnsansvaret sitt. Dette er særlig viktig for å sikre tilliten og legitimiteten til offentlige anskaffelser. Vår vurdering er det behov for å øke offentlige oppdragsgiveres kompetanse for å gjøre dem bedre i stand til å gjennomføre grønne anskaffelser.

Manglende datagrunnlag har gjort det utfordrende å beskrive omfang, kostnader og effekter av grønne anskaffelser. En grunnleggende utfordring er at den tilgjengelige informasjonen ikke dekker behovet. Dette skyldes både at tilgangen til eksisterende informasjonskilder er mangelfull, og at kildene ikke inneholder den nødvendige informasjonen om anskaffelsene som gjennomføres.

Riksrevisjonen forstår at det er krevende og tar tid å etablere datagrunnlag og statistikk om offentlige anskaffelser generelt og grønne anskaffelser spesielt. Vi finner det likevel kritikkverdig at dette ikke har vært utviklet når behovet har vært kjent i mange år.

Som fagansvarlig har Nærings- og fiskeridepartementet en rolle som faglig premissgiver for styringen av offentlige anskaffelser. Dette innebærer blant annet å vurdere resultater og styringssignaler fra de involverte departementene. Nærings- og fiskeridepartementet viser i intervju til at de kun har det overordnede ansvaret for anskaffelsesregelverket, og at Klima- og miljødepartementet har det særskilte ansvaret for klima og miljø. Begge områder er sektorovergripende, det vil si at de to departementenes ansvar overlapper på grønne offentlige anskaffelser. Ifølge Klima- og miljødepartementet har ikke departementet egne sektorovergripende virkemidler for å påvirke utviklingen på grønne offentlige anskaffelser utover at de gir bevilgninger til enkeltoppdrag. I tillegg har Finansdepartementet det overordnede ansvaret for etatsstyringen av DFØ.

Nærings- og fiskeridepartementet viser til at koordineringen mellom flere departementer på anskaffelsesområdet kan utvikles og forsterkes. Riksrevisjonen mener det er særlig viktig at departementene er oppmerksomme på at grønne offentlige anskaffelser berører to sektorovergripende områder, og at koordineringen må tilpasses dette.