Allerede den første maktutredningen påviste en sterk spesialisering også innen statsforvaltningen.
 
At de ansatte formes av, og forsvarer, de institusjonene de arbeider i. At byråkratene opptrer i nettverk med ulike interesser innen sektoren. Landbruksbyråkrater med landbruksnæringen. Oljebyråkrater med  oljenæringen.

Kort sagt: Teorien om den segmenterte stat.

Vi ser sektorisering på alle nivå. Utdanningsdepartementet. Utdanningsdirektoratet. Utdanningsetaten i kommunen. Og det internasjonale utdanningssamarbeidet.

Eller som Willoch-regjeringen uttrykte det:

Denne utviklingen har sin forankring i et av våre viktigste  forvaltningsprinsipper: Sektorprinsippet. Ministerstyret.

Statsråden er ansvarlig overfor Stortinget for alt som skjer innenfor sitt  ansvarsområde – sin sektor. Og kan følgelig også styre over alle deler av forvaltningen innen sin sektor.                    

Ja, sektoransvaret har klare fordeler: Ansvaret er klart. Det bidrar til effektiv styring.

Men det bidrar samtidig til en sektorisering, en silotenkning, hvor lojaliteten knyttes til sektorens interesser, ikke til helhetens interesser.

Vi lever i et stadig mer komplisert samfunn. Ja, vi ønsker leger med  spesialisert kunnskap - men skal vi gjennomgå nevrokirurgi så er vi også avhengig av dem som har spesialisert kunnskap innen billeddiagnostikk, biokjemi, anestesi osv.

Personer med rusproblemer trenger sammensatte tjenester innen rus, psykiatri, arbeid, bolig osv. 

Mest utfordrende ser vi dette der samfunnet møter de største utfordringene, – og de største mulighetene.

Klimautfordringene kan ikke løses uten at alle bidrar.

Hvis vi skal unngå å sende de samme opplysningene til det offentlige mange ganger, må virksomheter i ulike sektorer dele data. 

Hvis eldre skal kunne bli boende hjemme, er de avhengig av at mange ulike tjenester fungerer sammen.

Riksrevisjonen undersøker hvert år en rekke offentlige virksomheter.

For å bekjempe klimaendringene må myndighetene sette inn tiltak som går på tvers av ulike sektorer og forvaltningsnivå. 

Da vi i juni i år la fram en undersøkelse av myndighetenes styring og  samordning for å nå Stortingets vedtatte klimamål fant vi imidlertid at de ansvarlige departementene ikke har klart å etablere en styring og samordning som er tilpasset en av vår tids største sektorovergripende utfordringer. 

Klimaendringene kan ha store konsekvenser. Når vi i mars 2022 la fram en undersøkelse av myndighetenes arbeid med å tilpasse infrastruktur og  bebyggelse til et klima i endring, fant vi at dagens samordning mellom departementene er for svak til å kunne gjennomføre nødvendige forberedelser og tilpasninger for å møte klimaendringene.

Det fantes ingen tverrsektoriell strategi for hvordan den samlede innsatsen
skal bidra til å nå målene på området.

En av vår tids største samfunnsmuligheter ligger i bruk av kunstig intelligens. Da vi i september la fram en undersøkelse om bruk av kunstig intelligens i staten, fant vi at mange overordnede oppgaver måtte håndteres av den  enkelte virksomhet og det enkelte departement på egen hånd.

Samtidig er spørsmål om infrastruktur og juridiske avklaringer i stor grad en felles utfordring.

Etter Riksrevisjonens vurdering kan ikke utviklingen overlates til den enkelte sektor.

Det samme så vi i fjor da vi undersøkte deling av data i staten. Mangelfull samordning kan føre til at gjenbruk og deling av data ikke blir gjennomført, fordi arbeidet ikke blir prioritert i en sektor som de andre sektorene er  avhengige av.

Digitalisering innebærer også risiko.

Arbeidet med digital sikkerhet berører hele samfunnet, og krever derfor samordning av aktører og virkemidler på tvers av sektorene. Når vi i februar 2023 la fram en undersøkelse av digital sikkerhet i sivil sektor, fant vi imidlertid også her at svak samordning av roller, ansvar og krav gjør arbeidet krevende.

Vold i nære relasjoner er dessverre et alvorlig samfunnsproblem.  I juni 2022 la vi fram en undersøkelse av myndighetenes innsats på området. Vi fant vedvarende svakheter i myndighetenes samordning av innsatsen både på lokalt og nasjonalt nivå.

Forvaltningens inndeling i sektorer skaper barrierer mot samarbeid på tvers. Vi fant uklare ansvarsforhold, uklare roller, mangel på felles retningslinjer.

Personer som kommer i fengsel, har ofte sammensatte behov. I oktober 2022  la vi fram en undersøkelse av helse-, opplærings- og velferdstjenester til  innsatte i fengsel. De enkelte nasjonale velferdstjenestene har ansvar for hver sine tjenester også mens man er innsatt i fengsel. Men hver av tjenestene har sin egen organisasjon, forholder seg til sitt eget regelverk og egne  bestemmelser om taushetsplikten.

Aller mest alvorlig er dette når den innsatte skal løslates.

Kriminalomsorgen har hovedansvar for å planlegge tilbakeføringen, men ikke for oppfølgingen etter løslatelsen. 

Mangelfull avklaring av ansvar og mangelfull samordning fører til at mange – og jeg gjentar mange – innsatte blir løslatt fra fengsel uten at de har bolig, uten arbeid, uten mulighet for å fortsette behandlingen de har fått i fengsel.

Ja, for halvparten av de vi undersøkte var det ikke engang gitt beskjed til NAV om at utbetalingen av trygdeytelser skulle gjenopptas, så den løslatte sto uten inntekt.

Og der det var blitt sendt melding til NAV ble omtrent halvparten sendt samme dag som løslatelsen skjedde, eller dagene etter.

Tro meg, av alle de hundrevis av funn vi gjør i revisjonsarbeidet er det som har rørt – og opprørt - meg sterkest; den nær sagt totale mangelen på samordning når innsatte skal tilbake til samfunnet.

Er det noe som går igjen i Riksrevisjonens undersøkelser, så er det nettopp mangelen på samordning - mellom departementene, og mellom etatene.

Allerede i maktutredningen slo man tørt fast:

Men alvoret i manglende samordning øker, når konsekvensene av manglende samordning øker. Og, jeg gjentar gjerne: Vi kan ikke løse klimautfordringene sektor for sektor. Vi kan ikke effektivisere offentlig sektor ved å digitalisere sektor for sektor.

Derfor ser vi spesielt på disse to områdene her i dag. Og derfor stiller vi også det helt grunnleggende spørsmålet: Spenner sektorprinsippet bein på løsningene?

Sektorprinsippet har tjent oss godt. Men kan sektorprinsippet bestå i en tid  som krever løsninger på tvers av sektorene?

Ja.

Mange saker løses best gjennom sektorene. De bør også i framtiden løses slik. Men, mange av de viktigste utfordringene i vår tid kan ikke løses innen  hver  enkelt sektor. De må derfor løses i bedre samspill mellom de ulike sektorene enn i dag. 

La meg så – med Riksrevisjonen som Stortingets organ - ile til og si: Regjeringen bestemmer selv hvordan den vil organisere arbeidet sitt. Det har ikke Riksrevisjonen noen mening om. 

Kanskje er det uansett behov for å nyansere oppfatningen av  sektorprinsippet. En minister – eller en sektor – kan ikke se en oppgave som sin alene, noe som andre skal holde seg unna.

Og en minister utenfor sektoren, kan ikke velge bort ansvaret for oppgaver  som ligger i en annen sektor.

For en ting er at de uansett kan være avhengige av hverandre. Men sektoransvaret kan heller ikke sees isolert fra at en regjering har et felles overordnet ansvar.

Eller som professor Eivind Smith sier det:

Når samordningen svikter, er det regjeringsfellesskapets plikt å gripe inn. Derfor er ikke sektorprinsippet noen unnskyldning for sviktende samordning.

Det spørsmålet som må gis oppmerksomhet er derfor hvordan sektorprinsippet kan praktiseres i en tid som skriker etter mer samordning, eller snarere hvordan samordningsansvaret kan ivaretas i et system som  legger så stor vekt på sektoransvaret?

Dette er ofte forsøkt løst ved at samordningsansvaret innenfor et område er lagt til et lederdepartement.

Justisdepartementet har samordningsansvaret på beredskapsområdet. Digitaliseringsdepartementet på digitaliseringsområdet. Klimadepartementet på klimaområdet osv.

De funn Riksrevisjonen har gjort, viser imidlertid at utøvelsen av samordningsansvaret ikke fungerer godt nok.

I undersøkelsen av digital sikkerhet så vi blant annet at Justis- og beredskapsdepartementet kan gi føringer for hvordan departementene skal gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser. Departementet har imidlertid valgt å ikke gi slike føringer.

Departementet har fullmakt til å stille krav til departementenes samfunnssikkerhetsarbeid, etablere nasjonale krav til den digitale sikkerheten og gi nærmere bestemmelser om sin egen samordningsrolle og tilsynsfunksjon. Spørsmålet er om de utøver den myndigheten de faktisk har.

Riksrevisjonen fant at Justisdepartementet ikke har sørget for at samordning av roller, ansvar og krav er god nok. Riksrevisjonen mente derfor at departementet ikke ivaretar pådriver- og samordningsansvaret godt nok til å møte utfordringene på det digitale sikkerhetsområdet.

I undersøkelsen om kunstig intelligens i staten fant vi noe av det samme. Det som i dag er Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet opprettet allerede i 2018 en interdepartemental arbeidsgruppe for kunstig intelligens. Alle departementene er representert. Men arbeidsgruppen har som regel ikke diskutert utfordringer med utvikling og bruk av kunstig intelligens i  underliggende etater og virksomheter.

Utveksling av informasjon er selvsagt viktig, men ikke tilstrekkelig for å sikre  god samordning.

Dette er eksempler på funn. Det finnes andre. Og det er ikke meningen å henge ut disse eksemplene.

Regjeringen og departementene har forhåpentligvis tatt initiativ til forbedring etter at undersøkelsene ble lagt fram, slik de blant annet har gjort i den nye digitale strategien.

Undersøkelsene reiser imidlertid det grunnleggende spørsmålet om lederdepartementene er utstyrt med nok autoritet, eller om de ikke tør utøve den autoriteten de faktisk har.

Basert på de undersøkelsene som Riksrevisjonen har gjort mener jeg det kan stilles spørsmål ved om lederdepartementene tar den ledelsen som må kunne forventes av dem.

Har man ansvar for å samordne må man faktisk gjøre det – og samordning  går utover å utveksle informasjon. Har man ansvar for å være pådriver, må man faktisk være det. 

Mye kan tyde på at lederdepartementene ikke opplever å ha nok autoritet. Et viktig spørsmål er derfor hvordan denne autoriteten kan styrkes. Hvordan regjeringsfellesskapet - som i siste instans vil bli stilt felles til ansvar - kan tilføre mer autoritet til de som skal utøve samordningsansvaret på vegne av fellesskapet.

Et viktig signal i denne retningen er at regjeringen i den nye nasjonale  digitaliseringsstrategien er tydelig på at de vil styrke samordningsrollen til Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet.

Kjære gjester,

Riksrevisjonen undersøker om Stortingets vedtak og forutsetninger er fulgt. Slik riksrevisjoners oppdrag er definert, bidrar vi til debatt om viktige utfordringer i samfunnsstyringen.

Derfor setter vi fokus på at samordningen svikter. Og at viktige oppgaver dermed ikke utføres slik Stortinget ønsker. Men vi har ikke noen mening
om hvilken løsning som skal velges. Det vi derimot har en mening om er at samordningskraften må styrkes - i forhold til sektorkraften. Får man ikke til  det, så vil det ikke være mulig å nå de mål som Stortinget har stilt opp.

For da vil sektorprinsippet spenne bein på løsningene.