Om undersøkelsen

Riksrevisjonen legger med dette fram Dokument 3:9 (2018–2019) Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeid med å ivareta miljø og fiskeri ved petroleumsvirksomhet i nordområdene.

Riksrevisjonen, 26. mars 2019

For riksrevisorkollegiet
Per-Kristian Foss
riksrevisor

Gjelder departementene

• Arbeids- og sosialdepartementet
• Klima- og miljødepartementet
• Nærings- og fiskeridepartementet
• Olje- og energidepartementet
• Samferdselsdepartementet

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad forvaltningen bidrar til å ivareta hensynet til miljø og fiskeri ved petroleumsvirksomhet i nordområdene, og hva som er årsakene til eventuelle svakheter. Undersøkelsen omfatter i hovedsak perioden 2015–2018. Med nordområdene menes Barentshavet og tilgrensende områder på norsk sokkel som er åpnet for petroleumsvirksomhet. Undersøkelsen omfatter ikke selve åpningen av området for petroleumsaktivitet, men senere myndighetsprosesser.

Leteaktiviteten i Barentshavet har økt de senere årene, to felt er i drift, og ett felt er under utbygging. Norge er gjennom internasjonale avtaler og petroleumsloven forpliktet til å ivareta miljø og fiskeri i forbindelse med petroleumsvirksomheten. Barentshavet har en av verdens høyeste tettheter av sjøfugl, er viktig som leve- og gyteområde for fisk og er svært viktig for norske fiskerier. Petroleumsaktiviteten kan påvirke miljøet blant annet gjennom utslipp av olje og kjemikalier til havet og gjennom støy fra seismiske undersøkelser. Påvirkningen på miljøet fra petroleumsvirksomheten i Barentshavet er foreløpig antatt å være liten. Virksomheten skal foregå slik at et høyt sikkerhetsnivå opprettholdes og utvikles i takt med den teknologiske utviklingen. Sikkerhetsnivået på norsk sokkel er generelt høyt, men hvert år har det vært uønskede hendelser som i verste fall kunne ha ført til storulykker med akutt forurensning. Konsekvensene av en ulykke i nordområdene kan være store dersom et større utslipp av olje når sårbare områder ved iskantsonen, ved Bjørnøya eller nær Finnmarkskysten. Is, kulde, mørke og dårlig utbygd infrastruktur innebærer at det mange steder i Barentshavet er vanskelig å gjennomføre en effektiv oljevernaksjon for å redusere konsekvensene av et utslipp.

Myndighetsprosessene og roller og ansvar i petroleumsforvaltningen er beskrevet i Meld. St. 28 (2010–2011) En næring for framtida – om petroleumsvirksomheten. Rettighetshaveren har ansvaret for å ivareta sikkerhet, miljø og beredskap. Olje- og energidepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Klima- og miljødepartementet med underliggende etater har ansvar for å stille krav til og følge opp rettighetshaveren for blant annet å redusere påvirkningen på miljøet, ivareta fiskeriene og redusere konsekvensene dersom det skulle skje en ulykke. Samferdselsdepartementet og Kystverket har ansvaret for den statlige oljevernberedskapen. Nærings- og fiskeridepartementet har ansvaret for fiskeripolitikken.

Undersøkelsen omfatter myndighetsprosessene i de områdene i Barentshavet som er åpnet for petroleumsvirksomhet, og samarbeidet mellom de involverte myndighetene – fra saksbehandling i forbindelse med seismiske undersøkelser, via utlysning og tildeling av utvinningstillatelser, samtykke og tillatelse til boring av brønner, og godkjenning av planer for utbygging og drift, til beredskap mot akutt forurensning fra petroleumsvirksomheten. Undersøkelsen omfatter påvirkning på fisk og andre naturverdier ved utslipp til havet, endringer på havbunnen og støy fra seismiske undersøkelser.

Undersøkelsen har blant annet tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• lov om petroleumsvirksomhet (petroleumsloven)
• lov om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven)
• lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven)
• forskrift om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten og på enkelte landanlegg (rammeforskriften), forskrift om utføring av aktiviteter i petroleumsvirksomheten (aktivitetsforskriften), forskrift om styring og opplysningsplikt i petroleumsvirksomheten og på enkelte landanlegg (styringsforskriften) og forskrift om ressursforvaltning i petroleumsvirksomheten (ressursforskriften)
• St. meld. nr. 14 (2004–2005) På den sikre siden – sjøsikkerhet og beredskap med Innst. S. nr. 178 (2004–2005)
• St.prp. nr. 64 (2008–2009) Utbygging og drift av Goliatfeltet med Innst. S. nr. 363 (2008–2009)
• Meld. St. 28 (2010–2011) En næring for framtida – om petroleumsvirksomheten med Innst. 143 S (2011–2012)
• Meld. St. 10 (2010–2011) Oppdatering av forvaltningsplanen for det marine miljø i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten med Innst. 433 S (2010–2011)
• Meld. St. 36 (2012–2013) Nye muligheter for Nord-Norge – åpning av Barentshavet sørøst for petroleumsvirksomhet og tilleggsmelding Meld. St. 41 (2012–2013) med Innst. 495 S (2012–2013)
• Prop. 114 S (2014–2015) Norges største industriprosjekt – utbygging og drift av Johan Sverdrup-feltet med status for olje- og gassvirksomheten med Innst. 382 S (2014–2015)
• Meld. St. 20 (2014–2015) Oppdatering av forvaltningsplanen for Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten med oppdatert beregning av iskanten med Innst. 383 S (2014–2015)
• Meld. St. 35 (2015–2016) På rett kurs – forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning med Innst. 72 S (2016–2017)
• Meld. St. 35 (2016–2017) Oppdatering av forvaltningsplanen for Norskehavet med Innst. 455 S (2016–2017)
• budsjettproposisjoner fra Arbeids- og sosialdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet med innstillinger (2016–2017)

Rapporten ble lagt fram for Arbeids- og sosialdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet ved brev 30. oktober 2018. Departementene har i brev i perioden 23.–28. november 2018 gitt kommentarer til rapporten.

Kommentarene fra Arbeids- og sosialdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet er i hovedsak innarbeidet i rapporten og i dette dokumentet. Kommentarene fra Olje- og energidepartementet er delvis innarbeidet. 

Rapporten, riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev til Klima- og miljødepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Samferdselsdepartementet og Olje- og energidepartementet 22. januar 2019 og statsrådenes svar i perioden 6. februar – 11. februar 2019 følger som vedlegg.