Utlysning og tildeling av utvinningstillatelser

Olje- og energidepartementet lyser ut nye arealer (blokker) for petroleumsvirksomhet som regel hvert andre år gjennom nummererte konsesjonsrunder. De nummererte rundene brukes i områder på sokkelen hvor geologien ikke er godt kjent, og hvor det er lite infrastruktur, såkalte umodne områder. Olje- og energidepartementet sender forslag til utlysning på offentlig høring. Departementet kunngjør deretter utlysningene, vurderer søknadene og forhandler med søkerne. Departementet peker også ut en operatør som skal stå for den daglige ledelsen av virksomheten. 

Det har vært en økning i antall utlyste blokker i Barentshavet de senere årene; se kart 2. Barentshavet sørøst ble åpnet for petroleumsvirksomhet i 2013.[1]Fotnote 1Meld. St. 36 (2012–2013) Nye muligheter for Nord-Norge – åpning av Barentshavet sørøst for petroleumsvirksomhet. I de tre siste konsesjonsrundene har Olje- og energidepartementet i større grad enn tidligere utlyst blokker i øst og nord. Olje- og energidepartementet opplyser at dette er i tråd med Prop. 114 S (2014–2015).

10.1.1 TFO-ordningen i modne områder

I tillegg til de nummererte konsesjonsrundene blir det hvert år lyst ut blokker gjennom tildeling i forhåndsdefinerte områder, den såkalte TFO-ordningen. TFO-ordningen skal brukes for å øke leteaktiviteten og øke forutsigbarheten i tildelingspolitikken.[2]Fotnote 2Meld. St. 28 (2010–2011) Ordningen med tildeling i forhåndsdefinerte områder, utrykt vedlegg. I de nummererte rundene blir blokker som er utlyst, men ikke blir tildelt, trukket tilbake, og det blir gjort en ny vurdering av om de bør lyses ut ved senere konsesjonsrunder. Når blokker blir lagt ut i TFO, blir blokker som ikke er tildelt, automatisk utlyst i senere konsesjons­runder. Olje- og energidepartementet opplyser at i nummererte runder er hensynet til sekvensiell leting viktigst, mens andre hensyn er førende for TFO. Saksmappegjennomgangen og intervjuer viser at saksbehandlingen av nummererte runder og TFO-runder er relativt lik, men Oljedirektoratet (OD) gjør en grundigere geologisk vurdering i forkant av utlysningene i de nummererte rundene fordi det er mindre kunnskap om geologien i disse områdene.

Kart 3 viser at antall blokker i TFO er mer enn doblet i perioden 2015–2018. Det framkommer gjennom intervjuer og dokumentanalyse at Miljødirektoratet, Norsk Polarinstitutt og Fiskeridirektoratet har hatt innvendinger mot TFO-ordningen.

TFO-ordningen skal brukes i modne områder på sokkelen, det vil si områder med kjent geologi og eksisterende eller planlagt infrastruktur.[3]Fotnote 3Meld. St. 28 (2010–2011) En næring for framtida – om petroleumsvirksomheten. Dokumenter mottatt fra Olje- og energidepartementet viser at departementet vurderer hvilke områder som skal inkluderes i TFO basert på forslag fra OD. OD legger i sin vurdering flere kriterier til grunn som er i tråd med Meld. St. 28 (2010–2011):

• areal nær infrastruktur, slik som rørledninger eller felt i drift
• areal hvor det tidligere har vært leteaktivitet
• areal som grenser til eksisterende TFO-areal, men som ingen har søkt om i nummererte runder

Det er lite infrastruktur i TFO-området i Barentshavet, men OD argumenterer i vurderings­notatene med at det derfor er viktig med nye funn som kan gjøre det lønnsomt å etablere ny infrastruktur. Enkelte blokker har heller ikke blitt tildelt i nummererte konsesjonsrunder slik at det har vært leteaktivitet før arealet ble tilgjengelig i TFO. Det framkommer videre at vurderingene gjøres for flere blokker samlet. OD har imidlertid kartlagt geologien i hele området. OD påpeker i intervju at blant annet fordi det er boret færre brønner, er det mindre kunnskap om geologien i deler av TFO-området i Barents­havet sammenlignet med Nordsjøen. OD viser til at det er tilstrekkelig at ett av kriteriene er oppfylt, og at regjeringen tar den endelige beslutningen om å utvide TFO-området.

Olje- og energidepartementet evaluerte TFO-ordningen i 2011.[4]Fotnote 4Meld. St. 28 (2010–2011) Ordningen med tildeling i forhåndsdefinerte områder, utrykt vedlegg. Ordningen har sammen med andre tiltak bidratt til en betydelig økning i leteaktiviteten og flere funn. Flere høringsinstanser var kritiske til ordningen og pekte på at TFO-området kan strekke seg inn i sårbare områder, og at miljøfaglige kriterier bør legges til grunn for hvilke områder som bør lyses ut i TFO. Departementet innførte i 2012 offentlig høring ved TFO-rundene. Departementet viste i evalueringen ellers til rammeverket gjennom forvaltnings­planene og Miljø­direktoratets [Klima- og forurensningsdirektoratets] behandling av søknad om tillatelse etter forurensningsloven.

10.2.1 Utlysninger i verdifulle og sårbare områder

Kart 4 viser at en rekke blokker som er utlyst de siste årene, overlapper med særlig verdifulle og sårbare områder i Barentshavet. Totalt seks blokker utlyst i 23. konsesjonsrunde overlapper direkte med polarfronten, som har et rikt artsmangfold og er et viktig overvintrings- og gyteområde for fisk.[5]Fotnote 5Havforskningsinstituttet og Norsk polarinstitutt (2018) Polarfrontens fysiske beskaffenhet og biologiske implikasjoner. En verdi- og sårbarhetsvurdering av polarfronten i Barentshavet. Fisken og havet, nr. 8-2018. Flere blokker ligger i områder hvor det kan forekomme is deler av året, og noen ligger nær Bjørnøya eller grensen til russisk farvann.

En analyse av kartdata fra SEAPOP-programmet viser at flere blokker utlyst i 22., 23. og 24. konsesjonsrunde ligger i viktige områder for sjøfugl. Flere blokker langs kysten av fastlandet har kort avstand til hekkekolonier for sårbare eller truede arter (lunde, alke og krykkje).[6]Fotnote 6Henriksen, Snorre og Olga Hilmo (red.) (2015) Resultater. Norsk rødliste for arter 2015. Artsdatabanken.  Flere blokker nær Bjørnøya som ble utlyst i 22., 23. og 24. konsesjons­runde, overlapper med overvintringsområder for de sårbare eller truede artene polarlomvi og havhest. Kartdata fra HI viser at mange arter hval og andre sjøpattedyr lever i hele Barentshavet. HI opplyser at lite kunnskap fører til at beiteområdene ofte viser svært stor utstrekning.

10.2.2 Olje- og energidepartementets vurdering av høringsinnspill om miljø og fiskeri

Olje- og energidepartementet sender forslag til utlysninger på offentlig høring. Noen av høringsinstansene har merknader til eller fraråder at bestemte blokker blir utlyst. Både Klima- og miljødepartementet, Miljødirektoratet og Fiskeridirektoratet mener det er viktig at rettighetshaveren i utvinningstillatelsen tidlig informeres om behovet for å ivareta henholdsvis særskilte miljømessige og særskilte fiskerifaglige hensyn. Dette er nødvendig for å sikre at disse hensynene blir ivaretatt ved planlegging av aktiviteten, og for å unngå unødvendige konflikter og merarbeid i forvaltningen.

Generelt er det flere høringsinnspill til de nummererte rundene enn til TFO-rundene. Høringsinstansene i både de nummererte rundene og TFO-rundene legger vekt på følgende forhold:

• Fiskerimyndighetene og HI gjør oppmerksom på konflikter med viktige fiskerier og på blokker som ligger nær viktige områder for fiskelarver og fiskeyngel, og de foreslår vilkår om restriksjoner i petroleumsaktiviteten i enkelte perioder. HI fraråder utlysninger i områder som overlapper med gyteområder for viktige fiskearter. HI gir ikke innspill om sjøpattedyr og opplyser at det er fordi det mangler detaljert informasjon.
• Kystverket, Samferdselsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet, Norsk Polarinstitutt og Miljødirektoratet retter oppmerksomheten mot utfordringer med beredskapen i noen av områdene som er foreslått utlyst (særlig de nordligste blokkene, ved iskantsonen og nær kysten). De peker på at det er lang responstid, manglende infrastruktur, is, kulde og mørke, og på at dagens oljevernutstyr ikke fungerer optimalt under disse forholdene. Arbeids- og sosialdepartementet forventer at næringen håndterer disse utfordringene. Norsk Polarinstitutt fraråder utlysning av enkelte blokker i særlig sårbare områder (polarfront og variabel iskant) og foreslår at det i enkelte blokker ikke skal være tillatt å bore brønner i perioder av året.
• Miljødirektoratet og Norsk Polarinstitutt framhever at flere av områdene som er foreslått utlyst, inneholder sårbare naturtyper. Miljødirektoratet ber enkelte år om at hensynet til sjøfugl tas inn i miljøvilkårene. Miljødirektoratet fraråder utlysning av enkelte blokker lengst nord og nær Bjørnøya. Direktoratet mener det er behov for en grundigere prosess for å definere grensen for iskanten i ekstreme år, og at det er viktig å vurdere erfaringer før de nordligste blokkene lyses ut.

Kart 5 viser at Miljødirektoratet og Norsk Polarinstitutt har frarådet utlysning av mange av blokkene lengst nord, særlig øst i Barentshavet og nærmest Bjørnøya.

Olje- og energidepartementet ber i høringsrundene om ny, vesentlig informasjon etter siste forvaltningsplan. Det framkommer gjennom intervjuer og dokumentanalyse at hørings­instansene oppfatter at det er relevant å opplyse om nye studier som er gjennomført, og om særskilte forhold ved enkelte blokker som ikke er omtalt i forvaltnings­planen, som er mer overordnet. Norsk Polarinstitutt viser til at kartlegging av sjøfugl og iskantsonen har bidratt til bedre kunnskap, og instituttet legger også til grunn føre-var-prinsippet dersom det er dårlig kunnskap. Miljødirektoratet mener at en sammen­stilling av eksisterende informasjon med ny kunnskap er ny, vesentlig informasjon. Miljødirektoratet viser også til at blokker i Barentshavet sørøst ikke var en del av det faglige grunnlaget i siste forvaltningsplan i 2014, jf. høringsuttalelse til 23. konsesjons­runde i 2015. Klima- og miljødepartementet mener at det er viktig at Miljødirektoratet og Norsk Polarinstitutt spiller inn de forholdene de ønsker å synliggjøre, og opplyser at departementet har bedt etatene å tydeliggjøre hva som er ny, vesentlig informasjon.

En gjennomgang av Olje- og energidepartementets interne vurdering av hørings­innspillene viser at departementet tar høringsinnspillene til orientering. Olje- og energidepartementet legger rammene i åpningsmeldingen av Barentshavet sørøst og forvaltningsplanen til grunn. Olje- og energidepartementet begrunner at det sjelden gjør endringer i utlysningen, med at høringsinnspillene normalt faller utenfor mandatet for høringen om ny, vesentlig informasjon etter at den relevante forvaltningsplanen ble vedtatt. Departe­mentet mener at flere underliggende etater omtaler forhold som ikke er dekket av høringsmandatet, eller som er avklart tidligere, og at det er uheldig å ta opp kjente forhold på nytt.

En gjennomgang av forslag til utlysning og faktisk utlyste blokker i perioden 2012–2018 viser at Olje- og energidepartementet ikke har gjort noen endringer i utlysningen som følge av høringsrunden. I 19. og 20. konsesjonsrunde (som fant sted i henholdsvis 2005 og 2008) ble til sammenligning om lag 20 prosent av departementets opprinnelige forslag til utlysning ikke utlyst etter innsigelser fra miljø- og fiskerimyndighetene.[7]Fotnote 7Riksrevisjonen (2010) Administrativ rapport 1 2010 Riksrevisjonens undersøkelse av forvaltningspraksis ved tildeling av utvinningstillatelser i petroleumssektoren. Klima- og miljø­departementet mener at en årsak til at færre frarådinger tas til følge nå enn for en del år siden, er at ordningen med forvaltningsplaner er godt etablert. Olje- og energi­departementets vurderinger av høringsinnspillene er ikke offentlige. Klima- og miljødepartementet opplyser at det ikke er kjent med at Olje- og energidepartementet skriver et vurderingsnotat. 

I de nummererte rundene bruker Olje- og energidepartementet en ekstern miljøfaglig konsulent for å vurdere enkelte av de miljøfaglige innspillene. Departementet opplyser at det benytter seg av konsulentselskapet blant annet fordi det har spesialkompetanse på modellverktøy for å simulere utblåsninger og miljøkonsekvenser. Klima- og miljø­departementet, som ansvarlig departementet for miljø, mener at Olje- og energidepartementets primære miljøfaglige rådgivere i prosessene med konsesjons­utlysninger og andre myndighetsprosesser bør være miljøetatene, og ikke private konsulenter. Konsulenter kan i tillegg benyttes etter avtale og når det er enighet om det.

Det framkommer av dokumentasjon for konsesjonsrundene i perioden 2015–2018 at OD vurderer og rangerer søknadene. ODs veileder til søknadene i de nummererte konsesjons­­­­rundene ber søkeren omtale kompetanse og erfaring innen utbyggings­teknologi og miljøteknologi, mens veilederen for TFO ber søkeren omtale hvordan særskilte miljøbestemmelser i det området det er søkt på, vil bli ivaretatt. Ifølge OD er hensikten med å be om omtale av miljøteknologi hovedsakelig å bevisstgjøre operatør om kravene som gjelder på området. Dokumentanalysen viser at OD i hovedsak vurderer ressursfaglige spørsmål og ikke evaluerer informasjonen om miljømessige forhold fordi disse i varierende grad er omtalt i søknadene. Utbyggingstekniske løsninger blir heller ikke vektlagt fordi det ifølge OD er lite som skiller søknadene fra hverandre på dette området.  

ODs evaluering inngår i myndighetenes grunnlag for forhandlingsmøtene med selskapene. Videre ber Olje- og energidepartementet Arbeids- og sosialdepartementet om en HMS-vurdering av søknaden. Denne omfatter også en vurdering fra Petroleumstilsynet (Ptil) av selskapenes kapasitet og kompetanse til å forebygge utslipp. 

Ptil opplyser i intervju at det vurderer de sikkerhetsmessige sidene ved søknadene, inkludert om enkeltselskaper og mulige rettighetshavergrupper vil ha god nok kompetanse og erfaring til å håndtere eventuelle særlige geologiske utfordringer i de omsøkte blokkene. Ptil bruker kunnskapen om aktørene som er framkommet gjennom tilsynsaktiviteter og oppfølging av hendelser. Det følger av petroleumsforskriften at myndighetene i sin vurdering kan ta hensyn til om søkeren tidligere har utvist manglende effektivitet eller manglende ansvarlighet som rettighetshaver. Ptil viser til at det noen svært få ganger har avgitt en negativ innstilling for enkelte selskaper som etter tilsynets vurdering har hatt utfordringer med å ivareta HMS-ansvaret. Arbeids- og sosial­departementet opplyser i intervju at internasjonale selskaper som er små i Norge, på enkelte fagområder kan basere seg på kompetanse fra sin internasjonale organisasjon. 

Det framkommer av utlysningen at en operatør i Barentshavet skal ha boret minst én brønn på norsk sokkel eller ha tilsvarende relevant operasjonell erfaring utenfor norsk sokkel. Saksmappegjennomgangen viser at når Ptil vurderer søknadene fra enkeltselskaper, forutsetter Ptil at en utvinningstillatelse som hovedregel vil bli tildelt flere rettighets­havere. Ptil vurderer da den samlede kompetansen og kapasiteten i rettighetshavergruppen. 

Det framkommer gjennom intervjuer med myndighetene at det ideelt sett bør være 3–4 selskaper i en rettighetshavergruppe for å utfordre operatøren, overføre kompetanse og kvalitets­sikre at virksomheten utøves i samsvar med regelverket. En rettighets­haver­gruppe som består av to rettighetshavere, kan fungere godt, men det kan være krevende for en liten rettighetshaver å utfordre en stor operatør. Saksmappegjennomgangen viser at hvis det kun er én søknad, går OD likevel inn for å tildele området til en rettighets­havergruppe med kun to selskaper fordi direktoratet mener at søknaden gir et godt grunnlag for videre arbeid i området.  

En sammenstilling av tildelingene i nummererte runder og TFO-runder i perioden 2015–2018 i Barentshavet viser at flere utvinningstillatelser har to rettighetshavere, jf. figur 2. I alt er det omtrent like mange rettighetshavergrupper med to, tre og fire rettighetshavere.

Ptil deltar på møtet som Olje- og energidepartementet og OD har har med det enkelte selskap der de blir forelagt myndighetenes forslag til areal og arbeidsprogram for de nye utvinningstillatelsene i omsøkte areal. For Ptil er det viktig at sikkerhetsmyndighetene deltar for å synliggjøre for selskapene at myndighetene gjør samlede vurderinger av ressurs- og sikkerhets­forvaltning. Arbeids- og sosialdepartementet opplyser at det i praksis sjelden er uenighet om den foreslåtte sammensetningen av rettighets­havergruppen. Tildelinger på norsk sokkel besluttes imidlertid alltid av regjeringen. Saksmappegjennomgangen viser ett tilfelle hvor Olje- og energidepartementet ikke har fulgt Arbeids- og sosial­departementets anbefaling om at en søker ikke bør tildeles utvinningstillatelse ut fra en helhetlig HMS-vurdering. Olje- og energidepartementet opplyser at tildelingskriteriene var oppfylt, og at Olje- og energidepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet avveier henholdsvis ressursfaglige og sikkerhetsfaglige vurderinger for en rettighetshavergruppe samlet sett. Endelig beslutning på regjeringsnivå er basert på en helhetlig vurdering.

Miljø-, HMS- og fiskerikravene som er vedlagt utlysningen, henviser til regelverket og miljø- og fiskerivilkårene i forvaltnings­planene. Søkeren blir også gjort oppmerksom på at det vil bli stilt krav til beredskapen avhengig av hvor nær blokken er land eller særlig miljøfølsomme områder. Videre er rettighetshaveren pålagt å kartlegge forekomster av fugl og verdifulle bunnsamfunn som korallrev og svamper i forkant av en eventuell utbygging.

Kart 6 viser at flere blokker nær polarfronten og Bjørnøya og nær kysten i Finnmark og Troms er tildelt med vilkår om restriksjoner på boring i oljeførende lag i enkelte perioder. Blokker nær polarfronten lengst nordøst er imidlertid tildelt uten vilkår med mindre det er observert is mindre enn 50 km unna om vinteren og våren. Enkelte blokker nær viktige gyteområder for fisk er også tildelt med restriksjoner for seismikk og/eller leteboring.

Olje- og energidepartementet opplyser at miljøvilkårene normalt blir fastsatt ved utlysning, og ikke ved tildeling. I 24. konsesjonsrunde ble likevel miljøvilkårene for to utvinningstillatelser nær Bjørnøya skjerpet ved tildeling. Departementet viser til at dette var resultatet av en politisk prosess.

Olje- og energidepartementet opplyser at fagetatene utarbeider et omforent faglig grunnlag i forvaltningsplanen som kommer i tillegg til faktagrunnlaget i stortings­meldingene om åpningen av et område for petroleumsvirksomhet. Rammevilkårene i forvaltningsplanene er svært overordnede, og Miljødirektoratet mener derfor at det mellom oppdateringene av forvaltningsplanene bør gjøres en grundigere vurdering før Olje- og energi­departementet tildeler nye utvinnings­tillatelser. Hensikten er at det skal være mulig å stille mer stedsspesifikke miljøvilkår.[8]Fotnote 8Miljødirektoratet (2016) Petroleumssektoren og hensynet til marint miljø. Rapport M-621/2016. Direktoratets tillatelser etter forurensningsloven med eventuelle vilkår gis kort tid før oppstart av petroleumsaktiviteter, og ifølge direktoratet er tiltak da kostbare eller vanskelige å gjennomføre på grunn av valg som er gjort tidligere. Miljødirektoratet mener derfor det er viktig at rettighetshaver tidlig blir kjent med mer spesifikke vilkår for å beskytte det marine miljøet gjennom utvinningstillatelsen.