Metodisk tilnærming og gjennomføring

Offentlig statistikk og kartdata er brukt og koblet sammen for å vise omfanget av petroleumsvirksomhet i verdifulle og sårbare områder, i utbredelsesområder for arter og i områder som er viktige for fiskeriene.

Data for petroleumsvirksomhet er hentet fra Oljedirektoratets (ODs) faktasider og omfatter seismikkinnsamling, funn, lete- og produksjonsboring og utbygginger. Oversikt over utlyste og tildelte blokker framkommer også av informasjon fra OD.[1]Fotnote 1ODs nettsider Konsensjonstildelinger på norsk sokkel <http://www.npd.no/no/Konsesjonsrunder/Konsesjonstildelinger/>

Data for veridfulle og sårbare områder og utbredelses- og gyteområder for arter er hentet fra Havforskningsinstituttet (HI), SEAPOP[2]Fotnote 2Utbredelse av sjøfugl i norske og tilgrensende havområder. <http://www.seapop.no/no/utbredelse-tilstand/utbredelse/apent-hav/index.html> og Norsk Polarinstitutt. Data over fiskeriaktivitet er innhentet fra Fiskeridirektoratet. Det har vært dialog med HI, Norsk Polarinstitutt og Fiskeridirektoratet om datagrunnlaget. HI tar forbehold om at dataene for sjøpattedyr til dels er basert på ufullstendige kartlegginger, og presiserer at sesongvariasjoner i utbredelse av pattedyr ikke alltid er godt kjent. Utvalget av fiskearters gyteområder er primært basert på kommersielt viktige arter, definert av HI. Utbredelsen av iskanten og polarfronten varierer fra år til år, og med årstidene. Kartfesting av iskanten og polarfronten som definert i Meld. St. 10 (2010–2011), er hentet fra Miljødirektoratet.[3]Fotnote 3Særlig verdifulle områder i havområdene. Datasett. <https://kartkatalog.miljodirektoratet.no/Dataset/Details/702>

Ved framstilling av data på kart vil det oppstå skjevheter som følge av krumningen på jorda. Ved framstillingen er det forsøkt å gjøre en enhetlig projeksjon. Framstillingen av sjøisfrekvensen er mest presis på den 70. breddegrad for at estimatene skal være mest nøyaktig nær den marginale iskantsonen.[4]Fotnote 4NASA Distributed Active Archive center (DAAC) Polar Stereographic Projection and Grid. https://nsidc.org/data/polar-stereo/ps_grids.html. [Hentedato 22.11.2018] Følgelig vil det være et visst avvik på høyere og lavere breddegrader.

Data over hendelser på norsk sokkel som har ført til eller kunne ha ført til akutte utslipp og vurdering av ulykkesrisiko, er hentet fra Ptils vurderinger i den årlige rapporten Risikonivå i norsk petroleumsvirksomhet (RNNP) – akutte utslipp. Data som viser utslipp fra petroleumsvirksomheten i Barentshavet for perioden 2015–2017, er hentet fra operatørenes årlige egenrapportering til Miljødirektoratet og nettsiden norskeutslipp.no for felt i drift. Disse dataene er analysert for å få fram trender og utfordringer i reguleringene.

8.2.1 Utlysning og tildeling av utvinningstillatelser

For å belyse hvordan Olje- og energidepartementet ivaretar miljø og fiskeri i Barentshavet, er saksdokumentene fra Olje- og energidepartementet og OD i forbindelse med både forslag til utlysning med tilhørende høringsuttalelser, og tildeling av utvinningstillatelser med eventuelle krav til petroleumsvirksomhet gjennomgått. Analysen omfatter vurderingene som er gjort av Olje- og energidepartementet og OD. Det er også sett på hva Olje- og energidepartementet vurderer som ny, vesentlig informasjon på miljø- og fiskeriområdet, og som ikke framkommer i gjeldende forvaltningsplan. Undersøkelsen omfatter 23. og 24. konsesjonsrunde og TFO 2015, TFO 2016, TFO 2017 og TFO 2018.

Saksdokumentene viser hvilke vurderinger myndighetene har gjort når disse har utredet utvidelse av TFO-området, og når de har tildelt blokker. HMS-vurderingene framkommer av saksdokumenter fra Ptil og OD. Eventuell kontakt mellom myndighetene framkommer også av interne dokumenter.

8.2.2 Innsamling av geofysiske (seismiske) data

For å belyse hvordan myndighetene ivaretar miljø- og fiskerihensyn ved geofysiske[5]Fotnote 5Dette omfatter seismiske, elektromagnetiske og andre typer undersøkelser. Heretter omtales hovedsakelig seismikk. undersøkelser i Barentshavet er myndighetenes saksbehandling og oppfølging undersøkt. Saksmappene i ODs arkiv til følgende syv utvalgte undersøkelser er analysert:

• LN15302
• MAG15201
• LN16300
• NPD16001
• SBE16002
• TGS17002
• PGS18004

Utvalget inneholder forskjellige typer undersøkelser i perioden 2015–2018 utført av ulike selskaper og oppdragsgivere, deriblant OD, og omfatter saker hvor enten HI eller Fiskeridirektoratet har hatt merknader. Saksmappene inneholder selskapenes melding om undersøkelse, deres endrings- og ukesmelding og deres sluttmelding. I tillegg inneholder de ODs saksbehandling og korrespondanse med Fiskeridirektoratet, HI og eventuelle andre instanser. Saksdokumenter oversendt av Fiskeridirektoratet har speilet og supplert innholdet i ODs saksmapper, særlig der det ble krevd stans i én av undersøkelsene. I tillegg er fiskerikyndiges rapportering for disse sakene gjennomgått. Denne rapporteringen omfatter loggbok, statistikk og sluttrapport. Dokumentasjon fra Olje- og energidepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet viser hvordan departementene i praksis håndterer uenigheter ved gjennomføring av seismiske undersøkelser.

For å få oversikt over omfang av hendelser og arealkonflikt mellom fiskeri- og seismikkfartøy er statistikken rapportert av fiskerikyndige for årene 2015–2017 gjennomgått. Denne angir for hver dag under seismikkundersøkelsen om det har vært seismikkproduksjon, hvor mange fiskefartøy som har vært innenfor 20 nautiske mil, og hvor mange fiskefartøy fiskerikyndige kontaktet uten at anropet ble besvart. Videre angir statistikken hvor mange fiskefartøy som endret fiske på grunn av seismikkfartøyet, hvor mange ganger seismikkfartøyet avbrøt sin seilingslinje eller seismikkinnsamling på grunn av fiskeaktivitet, og hvor mange hendelser som skjedde med fiskefartøy eller -redskap. Fiskerikyndiges rapporter ga utfyllende informasjon til statistikken, særlig når det gjaldt å tydeliggjøre hva den fiskerikyndige betraktet som en hendelse, og om fiskefartøyene i området var i aktivitet eller passerte området på vei til fiskefelt.

Videre er det gjennomgått dokumentasjon fra Fiskeridirektoratet for å se om det har vært utfordringer med tolkningen av forsvarlig avstand mellom seismikkfartøy og fiskeriaktivitet, med ordningen med fiskerikyndig og med erstatningsordningen. Kunnskapen om seismikkens virkning på fisk og sjøpattedyr framkommer blant annet av dokumentanalyse av ulike fagrapporter og korrespondanse mellom HI og Nærings- og fiskeridepartementet.

8.2.3 Tillatelser og samtykke til petroleumsvirksomhet

For å vurdere hvordan de ulike myndighetene ivaretar miljø og fiske i sin saksbehandling av søknader om tillatelse og samtykke til virksomhet, er saksmapper for et utvalg av letebrønner (se kart 1) i perioden 2015–2018 hos Olje- og energidepartementet, Klima- og miljødepartementet, OD, Ptil og Miljødirektoratet gjennomgått. Utvalget ble gjort for å analysere eksempler på søknader fra ulike operatører, forskjellige områder av Barentshavet (kystnært og nær polarfronten, nordvest og nordøst), forskjellige tidspunkter på året (vinter/sommer) og områder med ulike geologiske trekk. Fem av brønnene inngikk i en koordinert boreplan utarbeidet av samme operatør.

En viktig del av myndighetenes saksbehandling for å gi tillatelse og samtykke til leteboring er å vurdere om operatørens søknad godt nok dokumenterer at den planlagte leteaktiviteten vil foregå innenfor rammene av regelverket. Operatøren skal gjennomføre miljørisiko- og beredskapsanalyser som synliggjør risikoen for storulykke og utslipp samt beredskapsbehovet på en god måte, og den skal gjennomføre avbøtende tiltak i tråd med risikoen. Miljørisikoanalysene er derfor analysert med tanke på tilnærming til risiko, hvilke data som inngår som grunnlag i beskrivelsen av stedsspesifikk risiko (meteorologiske og geologiske forhold, forekomst av is, marint liv og sjøfugl), hvordan usikkerhet beskrives, og hvilke risikoakseptkriterier som legges til grunn. Operatørens beredskapsanalyse viser hvordan beredskapen er planlagt for å ta høyde for miljørisiko og scenarioer med akutte utslipp. Det er vurdert om tilnærmingen til risiko er i tråd med kravene i HMS-forskriftene og Ptils veiledninger. Beredskapsanalysen er gjennomgått for å kunne vurdere omtalen av ytelseskrav til oljevernutstyr, utslippsrater og varighet, scenariet som beredskapen planlegges etter, valg og omfang av beredskapstiltak, operasjonelle forhold og beredskapens avbøtende effekt. For å belyse Miljødirektoratets saksbehandling og kravstilling er vedtak og tillatelser etter forurensningsloven innhentet og vurdert opp mot miljørisikoen. Klager på vedtak om tillatelse etter forurensningsloven er gjennomgått. Det samme er Klima- og miljødepartementets vedtak i saken.

Videre er saksmappene hos Ptil, OD og Miljødirektoratet gjennomgått for å se hvilken skriftlig dialog myndighetene har hatt med operatøren og med hverandre i forbindelse med søknadene om tillatelse og samtykke til leteboring.

For å vurdere hvordan myndighetene ivaretar miljø og fiskeri i utbyggings- og driftsfasen av felt i Barentshavet, er dokumentasjon for de to oljefeltene Goliat og Johan Castberg gjennomgått. Det har vært av særlig interesse å se på hvordan Olje- og energidepartementet har vurdert operatørens håndtering av høringsuttalelsene til konsekvensutredning. Saksmappene fra Olje- og energidepartementet, OD, Ptil, Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet er gjennomgått. Disse omfatter følgende:

• søknad for godkjennelse av plan for utbygging og drift (PUD) fra operatør med underliggende dokumentasjon og innkomne høringsuttalelser i forbindelse med konsekvensutredningen
• dialog mellom operatør og myndighetene og mellom de ulike myndighetene
• myndighetenes vurderinger av forhold med betydning for miljø og fiskeri
• eventuelle krav myndighetene har stilt som vilkår for å godkjenne PUD eller gi samtykke til oppstart og tillatelse etter forurensningsloven for Goliat

For Goliat-feltet er det i denne undersøkelsen også brukt dokumentasjon innhentet av Riksrevisjonen i forbindelse med Riksrevisjonens undersøkelse av Ptils oppfølging av helse, miljø og sikkerhet i norsk petroleumsvirksomhet.[6]Fotnote 6Jf. Dokument 3:6 (2018–2019) Riksrevisjonens undersøkelse av Petroleumstilsynets oppfølging av helse, miljø og sikkerhet i norsk petroleumsvirksomhet.

Myndighetenes oppfølging av petroleumsvirksomheten er analysert gjennom tilsynsrapporter fra Ptil og Miljødirektoratet.

8.2.4 Oljevernberedskap

For å belyse hvordan myndighetene har lagt til rette for og fulgt opp oljevernberedskapen for petroleumsvirksomheten, er følgende forhold vurdert:

• beredskapsorganisering og dimensjonering for offentlig og privat beredskap
• beredskapsressurser
• beredskapsøvelser
• kapasitet og ytelse av beredskapstiltak og oljevernutstyr
• forskning og utvikling av beredskap mot akutt forurensning
• tilsyn og oppfølging av beredskap
• samordning av nasjonal beredskap

Det er innhentet dokumentasjon fra Samferdselsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Kystverket og Miljødirektoratet. I tillegg er det lagt til grunn tilgjengelig informasjon om beredskap fra Norsk Oljevernforening For Operatørselskap (NOFO) og Norsk olje og gass.

For å belyse beredskapens organisering, størrelse og ressurser er det innhentet dokumenter fra Kystverket, NOFO og Interkommunale utvalg for akutt forurensning (IUA), og oversikt over avtalefestede ressurser for havgående beredskap, kystberedskap og strandsoneberedskap. For å belyse grenseflater og samspill ved statlig aksjon er også det såkalte brodokumentet, som forbinder operatørenes og Kystverkets beredskapsplaner, lagt til grunn.[7]Fotnote 7Kystverket og Norsk olje og gass (2016) Etablering av statlig aksjonsledelse under forurensningssituasjoner med ekstremt omfang der petroleumsindustrien er ansvarlig (brodokument mellom operatørene og Kystverket).

For å belyse omfang og erfaringer fra øvelser med oljevernberedskap er det innhentet øvelsesrapporter fra IUA-ene, NOFO og Kystverket. Her fremgår deltakere, mål for øvelsen og erfaringer fra øvelsene.

Undersøkelsen legger til grunn Kystverkets og NOFOs vurderinger av ytelsen og kapasiteten til oljevernsystemer og oljevernutstyr. Disse er en kombinasjon av ekspertvurderinger, erfaringer fra hendelser og øvelser, og resultater av forskning og utvikling. Kystverket vurderer i intervju at erfaring og kunnskap med bruk og utvikling av oljevernsystemer innen statlig beredskap mot akutt forurensning generelt i stor grad er overførbart til oljevern innen petroleumssektoren.

Rapporter fra øvelser er brukt for å vurdere oljevernsystemer og utstyrets kapasitet og ytelse. I tillegg er det benyttet opplysninger fra Kystverkets beredskapsanalyser, rapporter fra DNV GL, evalueringer av skipsulykker, og analyser om beredskap utarbeidet i forbindelse med forvaltningsplanarbeidet. Oljevernsystemenes begrensninger og tilgjengelighet for bruk under ulike naturgitte forhold er belyst ved DNV GLs analyse av Kystverkets systemer og ved en internasjonal analyse av oljevern under arktiske forhold utført av DNV GL og Nuka Research and Planning Group, LLC.[8]Fotnote 8DNV GL (2018) Om mulighetsstudien for Oljevern i Norske havområder; DNV GL og Nuka Research and Planning Group, LLC (2017) Circumpolar Oil Spill Response Viability Analysis (Technical report). For å belyse teknologiutvikling og status er det lagt til grunn nasjonale og internasjonale FoU-rapporter. Videre er det innhentet informasjon fra Kystverket og NOFOs FoU-satsinger og fra Samferdselsdepartementets bevilgninger til forskning på beredskap mot akutt forurensning.

Tilsyn og oppfølging av kommunal beredskap er belyst ved å innhente tilsynsstatistikk og tilsynsrapporter fra Miljødirektoratet.

For å belyse samordning er det innhentet dokumentasjon av dialogen mellom Kystverket og Miljødirektoratet, og saksdokumenter som omhandler oppdatering av forurensningsforskriften kapittel 18A om kommunal beredskap.

Intervjuer er gjennomført i perioden fra desember 2017 til september 2018 for å belyse forhold som er observert gjennom dokumentanalysen, og for å belyse årsaker til eventuelle svakheter i forvaltningen. Intervjuene har blant annet hatt som mål å få fram om myndighetene gjør egne vurderinger av stedsspesifikk risiko og beredskap i nordområdene i forbindelse med formelle myndighetsprosesser, om fagdirektoratene trekker på hverandres kompetanse i denne sammenhengen, og hvordan forvaltningen mener at hensyn til miljø og fiskeri kan bli best mulig ivaretatt. Referatene fra alle intervjuene er verifisert.

Det er gjennomført intervjuer med

• Olje- og energidepartementet
• Arbeids- og sosialdepartementet
• Klima- og miljødepartementet
• Nærings- og fiskeridepartementet
• Samferdselsdepartementet
• Oljedirektoratet
• Petroleumstilsynet
• Miljødirektoratet
• Fiskeridirektoratet
• Kystverket (beredskapssenteret og beredskapsavdelingen)
• Kystvakten
• Havforskningsinstituttet
• Norsk Polarinstitutt
• Interkommunale utvalg for akutt forurensning Finnmark og Midt- og Nord-Troms
• Norsk Oljevernforening For Operatørselskap (NOFO)
• Norsk olje og gass

For å vurdere myndighetens saksbehandling i forbindelse med PUD og samtykke til oppstart og virksomhet for Goliat-feltet er det i denne undersøkelsen også brukt informasjon fra intervjuer gjort med Ptil i forbindelse med Riksrevisjonens undersøkelse av Ptils oppfølging av helse, miljø og sikkerhet i norsk petroleumsvirksomhet.[9]Fotnote 9Jf. Dokument 3:6 (2018–2019) Riksrevisjonens undersøkelse av Petroleumstilsynets oppfølging av helse, miljø og sikkerhet i norsk petroleumsvirksomhet.