Kapittel 14.0

Vurderinger

14.1 Olje- og energidepartementet ivaretar ressursperspektivet ved tildeling av utvinningstillatelse

Norge er gjennom internasjonale avtaler og petroleumsloven forpliktet til å ivareta miljø og fiskeri i forbindelse med petroleumsvirksomheten. Flertallet i energi- og miljøkomiteen understreket i Innst. 382 S (2014–2015) at det er viktig å opprettholde et forutsigbart og høyt tempo ved å tildele nye områder for petroleumsaktivitet. I tråd med dette har Olje- og energidepartementet lyst ut store områder i Barentshavet for petroleumsvirksomhet. Det er to ordninger for utvinningstillatelser: årlige tildelinger i forhåndsdefinerte områder med kjent geologi og infrastruktur og nummererte konsesjonsrunder hvor det blir gjort en grundigere vurdering av områdene som skal lyses ut. Undersøkelsen viser at saksbehandlingen av søknader om utvinningstillatelse, som vektlegger ressursperspektivet, er tilnærmet lik i de to typene konsesjonsrunder.

Petroleumsvirksomheten skal foregå slik at et høyt sikkerhetsnivå kan opprettholdes og utvikles i takt med den teknologiske utviklingen. Arbeids- og sosialdepartementet og Petroleumstilsynet (Ptil) vurderer om søkerne oppfyller kravene til helse, miljø og sikkerhet (HMS) før tildeling av utvinningstillatelser. Myndighetene legger vekt på at en gruppe på 3–4 rettighetshavere best kan håndtere utfordringer, kvalitetssikre operatørens arbeid og overføre kompetanse. Undersøkelsen viser at flere av tildelingene i perioden 2015–2018 likevel har vært til grupper med to rettighetshavere.

Myndighetene kan la være å tildele utvinningstillatelse til søkere som tidligere har vist manglende effektivitet eller manglende ansvarlighet som rettighetshaver. Undersøkelsen viser at Arbeids- og sosialdepartementets vurderinger i all hovedsak tillegges stor vekt. I ett tilfelle er det likevel etter en helhetlig vurdering i regjeringen tildelt utvinningstillatelse til et selskap selv om Arbeids- og sosialdepartementet på bakgrunn av en negativ HMS-vurdering ikke anbefalte tildeling. Etter revisjonens oppfatning kan dette svekke et viktig virkemiddel for god etterlevelse av HMS.

Olje- og energidepartementet skal legge til rette for kostnadseffektiv leting, utbygging og drift som ivaretar hensyn til helse, miljø og sikkerhet. Undersøkelsen viser at det er tildelt utvinningstillatelser nær særlig sårbare og verdifulle områder, som polarfronten og Bjørnøya. Særlige verdifulle og sårbare områder skal i utgangspunktet ikke begrense næringsvirksomhet, men det skal vises særlig aktsomhet i disse områdene, jf. Innst. 455 S (2016–2017). I høringene av forslag til utlysninger var flere offentlige høringsinstanser kritiske til petroleumsaktivitet i disse områdene og mente at det var nødvendig å stille strenge vilkår for å ivareta miljø eller fiskeri. Olje- og energidepartementet anser ikke at det er grunnlag for å stille strengere vilkår, fordi høringsinnspillene ikke gir ny og vesentlig informasjon sammenlignet med forvaltningsplanen. Departementet ber ikke miljømyndighetene om faglig bistand når det vurderer behovet for vilkår, og de miljøfaglige vurderingene av høringsinnspillene er ikke offentlige. Det betyr at Olje- og energidepartementet ikke fullt ut utnytter utvinningstillatelsen som et virkemiddel for å sikre at miljø og sikkerhet ivaretas. De lokale utfordringene som miljømyndighetene gjør oppmerksom på i høringen, vil dermed måtte ivaretas ved senere myndighetsbehandling av leting, utbygging og drift.

14.2 Det er svakheter ved miljørisikoanalysene og beredskapsanalysene

Alle rimelige tiltak skal settes i verk for å unngå skade på dyre- og plantelivet i havet og forurensning som følge av petroleumsvirksomhet. Flertallet i energi- og miljøkomiteen understreket i Innst. S. nr. 363 (2008–2009) at det må utvises ekstra varsomhet for å redusere negative miljøpåvirkninger i Barentshavet, som er et særlig verdifullt og sårbart område. Målsettingen er at det ikke skal være utslipp av miljøskadelige kjemikalier fra petroleumsvirksomheten, og utslipp av olje skal minimeres. Undersøkelsen viser at petroleumsaktivitet i nordområdene bidrar til utslipp av miljøskadelige kjemikalier som medfører fare for skader eller ulemper på miljø i et havområde med mye sjøfugl, sjøpattedyr og annet marint liv. Det har vært flere store uønskede utslipp av kjemikalier i Barentshavet. Miljødirektoratet skal gi tillatelse etter forurensningsloven før operatøren kan bore en brønn eller sette i gang produksjon. Havforskningsinstituttet (HI) har ikke tilgang til informasjon om hvilke kjemikalier som brukes. HI kan derfor ikke bruke fagkompetansen sin til å uttale seg om konsekvensene av utslipp på maritimt liv når det gir uttalelse til søknader om tilatelse etter forureningsloven.

Arbeids- og sosialdepartementet og Ptil skal bidra til lav risiko for storulykker og skal forebygge utslipp. Ptil vurderer at det generelt er et høyt sikkerhetsnivå på norsk sokkel. Imidlertid er det hvert år uønskede hendelser som i verste fall kunne ha ført til storulykker, og det har vært særlig mange slike hendelser på Goliat-plattformen i Barentshavet. Ptil og Miljødirektoratet forvalter et felles regelverk for HMS i petroleumsvirksomheten. Ptil er tillagt en koordinerende rolle i dette arbeidet. Undersøkelsen viser at Miljødirektoratet og Ptil har faste møter og har kontakt om enkeltsaker.

Geologiske forhold ved borestedet er sentralt for å vurdere hvordan en brønn skal utformes, og hvordan boringen kan gjennomføres på en sikker måte. Oljedirektoratet (OD) er den myndigheten som har den beste kjennskapen til geologien på borestedet, noe som er viktig for å kunne vurdere risikoen for og omfanget av en utblåsning av olje. Undersøkelsen viser at Ptil og Miljødirektoratet baserer seg på dokumentasjonen i søknaden og eventuell tilleggsinformasjon fra operatøren, og at de i liten grad utnytter ODs kompetanse og kjennskap til geologien i dette arbeidet.

Operatøren skal gjennomføre miljørisikoanalyser for å planlegge virksomheten og kontinuerlig redusere miljørisikoen. Usikkerhet skal vurderes. Flere av leteboringene som er gjennomført i Barentshavet, har vært i områder med potensielt store negative konsekvenser for miljøet dersom det hadde skjedd en ulykke som medførte et større utslipp av olje. Undersøkelsen viser at operatørenes miljørisiko- og beredskapsanalyser som legges til grunn for tillatelsen etter forurensningsloven, i liten grad synliggjør forutsetninger som er viktige for resultatene, usikkerhet om konsekvensene og muligheten for ekstreme hendelser. Det er lite kunnskap om hvordan et uhellsutslipp av olje påvirker sjøpattedyr, og analysene omfatter bare to arter. Miljødirektoratet er lite involvert i næringens arbeid med å utvikle bedre analysemetoder. Mangler ved miljørisiko- og beredskapsanalysene kan bidra til at Miljødirektoratet ikke har et godt nok beslutningsgrunnlag når det gir tillatelse, herunder grunnlag for å stille krav til operatøren om risikoreduserende tiltak. Miljømyndighetene er etter revisjonens oppfatning for lite aktive for å sikre bedre miljørisiko- og beredskapsanalyser gjennom samarbeid med næringen.

Undersøkelsen viser at det i sommerhalvåret er mye sjøfugl som hekker i Barentshavet, mens det i vinterhalvåret er krevende forhold med is, mørke, sterk vind og høye bølger som svekker beredskapen. Det kan derfor være vanskelig å bore brønnen i perioder som ivaretar hensynene til både miljø og sikkerhet. Miljødirektoratet må i saksbehandlingen forholde seg til at det er gitt en utvinningstillatelse som forplikter rettighetshaveren til å bore letebrønner. Etter at operatøren har sendt inn søknaden om leteboring, er det vanskelig å endre planene fordi operatøren har inngått bindende avtaler om borerigg. I de tilfellene der Olje- og energidepartementet ikke stiller vilkår om tidsbegrensning for boring i utvinningstillatelsen, opplever Miljødirektoratet derfor å ha lite handlingsrom til å styre aktiviteten til perioder med lavere miljørisiko uten å påføre næringen høye kostnader.

14.3 Det er for lite samhandling mellom Klima- og miljødepartementet og Olje- og energidepartementet i arbeidet med utbyggingsplaner

Olje- og energidepartementet har ansvar for å godkjenne plan for utbygging og drift (PUD) i petroleumsvirksomheten og skal koordinere saksbehandlingen. Departementet har ansvar for beslutningsgrunnlaget og skal involvere berørte departementer så tidlig som mulig i utredningsprosessen. Undersøkelsen viser at for å sikre at miljøhensyn blir tilstrekkelig ivaretatt i utbyggingsløsningen, er det viktig at operatøren har tidlig kontakt med miljømyndighetene. OD og Ptil har tett kontakt med operatøren i planleggingsfasen for PUD og arbeider for å sikre at miljø blir ivaretatt innenfor rammene av regelverket. OD og Ptil involverer imidlertid Miljødirektoratet lite i vurderingene av kostnader og nytte av miljøtiltak. Miljømyndigheten får dermed ikke tilgang til relevant informasjon og kjennskap til hvordan alternative miljøtiltak blir vurdert. Miljømyndighetene starter først saksbehandlingen av tillatelse etter forurensningsloven etter at PUD er godkjent. Dette kan bidra til at tiltak som kan redusere den negative påvirkningen på miljøet, ikke blir tidsnok og tilstrekkelig vurdert i planleggingsfasen for en utbygging.

Før Olje- og energidepartementet behandler utbyggingsplanene, skal operatøren utrede konsekvensene for blant annet miljø med hjemmel i petroleumsloven. Miljømyndighetenes rolle er begrenset til å være høringspart i denne prosessen. Olje- og energidepartementet kan stille vilkår når det godkjenner PUD, for å redusere negative konsekvenser for miljøet. Undersøkelsen viser at for å sikre at utbyggingsløsningen av Johan Castberg-feltet ville ivareta viktige miljøhensyn, foreslo miljømyndighetene å stille vilkår i PUD. Olje- og energidepartementet støttet ikke dette forslaget. Når Miljødirektoratet starter saksbehandlingen av søknad om tillatelse etter forurensningsloven, er utbyggingen ferdigstilt, og det kan være urimelig kostbart å gjennomføre tiltak i etterkant. Etter revisjonens oppfatning er det viktig at miljømyndighetene er mer aktive tidligere i prosessen med PUD for å bidra til at nytte og kostnader av løsninger som ivaretar miljøet blir godt nok vurdert.

Undersøkelsen viser at enkelte tiltak som er planlagt i PUD, ikke blir gjennomført. OD og Ptil skal i henhold til hvert sitt regelverk kontrollere at en utbygging er i tråd med PUD, og skal gi samtykke før produksjonen av olje og gass kan starte. Undersøkelsen viser at OD hovedsakelig vurderer om ressursrelaterte forutsetninger er oppfylt, mens Ptil vurderer HMS. Dette innebærer at det er risiko for at myndighetene ikke følger opp om planlagte tiltak med betydning for miljøet blir gjennomført som forutsatt i PUD.

14.4 Seismikkrådgivingen fra myndighetene er ikke tilstrekkelig systematisk og kunnskapsbasert

Økt aktivitet og flere brukere av havet krever god samordning slik at ulike næringer kan eksistere sammen. Petroleumsvirksomheten skal ifølge petroleumsloven ikke unødvendig eller i urimelig grad vanskeliggjøre eller hindre fiske. Undersøkelsen viser at gjennomføringen av seismiske undersøkelser er den delen av petroleumsvirksomheten som kan skape størst konflikter med fiskerinæringen, fordi aktiviteten beslaglegger et stort areal og medfører støy som skremmer bort fisken. Det har imidlertid i perioden 2015–2018 i praksis vært få konflikter med fiskeriene i Barentshavet. OD kan stanse en undersøkelse som i urimelig grad viser seg å komme i konflikt med fiske, men har ikke hatt behov for å bruke dette virkemidlet. Rettighetshaverne tilpasser seg i stor grad rådene fra myndighetene. Kravet om fiskerikyndig om bord på seismikkfartøy bidrar også til at eventuelle arealkonflikter med fiskeri blir løst under gjennomføringen av undersøkelsen.

Olje- og energidepartementet har ansvar for seismikkregelverket. Rettighetshaveren skal melde inn seismiske undersøkelser til OD, Fiskeridirektoratet og HI. OD gjør ikke et formelt forvaltningsvedtak, men gir en rådgivende tilbakemelding til rettighetshaveren. ODs tilbakemelding inkluderer rådene fra Fiskeridirektoratet og HI. Undersøkelsen viser at OD i de fleste tilfellene slutter seg til HIs råd om å unngå gyteperioder for fisk. ODs tilbakemelding og Fiskeridirektoratets råd kan imidlertid være ulike. Fiskeridirektoratet tallfester forsvarlig avstand mellom seismikkfartøy og fartøy som driver fiske, og følger ikke de felles føringene fra Olje- og energidepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet om ikke å tallfeste avstanden. Etter revisjonens oppfatning er det uheldig at tolkningen av myndighetenes tilbakemelding blir overlatt til næringen.

Alle sektorer har et selvstendig ansvar for å sikre kunnskap om egen påvirkning på miljø. Hvor stor påvirkning seismiske undersøkelser har på ulike fiskearter, er blant annet avhengig av type undersøkelse. Rådene fra myndighetene bygger hovedsakelig på én eldre studie som bare omfattet to typer fisk, og det er uenighet om konklusjonene, særlig om langtidseffektene av seismikk. Fiskeridirektoratet og HI legger stor vekt på føre-var-prinsippet i sin rådgiving. Dette kan bety at det blir lagt unødvendige restriksjoner på begge næringene. Etter revisjonens oppfatning er dagens seismikkrådgiving ikke tilstrekkelig systematisk og kunnskapsbasert til å sikre forutsigbarhet og god sameksistens mellom næringene, særlig ikke dersom aktivitetsnivået øker.

Mangfoldet av naturtyper skal ivaretas innenfor deres naturlige utbredelsesområde, og aktivitetene må tilpasses det naturen kan tåle. Leteaktiviteten i Barentshavet innebærer aktivitet i nye områder som er viktige leveområder for sårbare sjøpattedyr. Seismikkaktivitet innebærer at sjøpattedyr kan bli skremt. Undersøkelsen viser at kunnskapen om hvordan seismikk påvirker sjøpattedyr, er mangelfull. HI gir derfor ikke råd om sjøpattedyr før seismikkinnsamling. Miljødirektoratet, som har ansvar for å regulere støy i henhold til forurensningsloven, er ikke en del av meldesystemet for seismikk. Dette kan bety at myndighetenes tiltak ikke er tilstrekkelige for å beskytte sjøpattedyr mot negative effekter av seismikk.

For å kunne planlegge seismikkundersøkelsene slik at disse ikke kommer i konflikt med fiske eller marint dyreliv, er det viktig at rettighetshaveren som skal gjennomføre undersøkelsen, tar tidlig kontakt med myndighetene. Undersøkelsen viser at melding om seismikk i mange tilfeller sendes inn etter fristen. Rettighetshaveren har da ofte inngått en forpliktende avtale med et seismikkfartøy. Dette reduserer myndighetenes muligheter til å foreslå endringer som medfører kostnader for selskapet. OD jobber imidlertid med en ny innmeldingsportal for seismiske undersøkelser som kan bidra til bedre kontakt med rettighetshaveren og bedre samordning mellom myndighetene.

14.5 Myndighetene har ikke sørget for at oljevernberedskapen er tilpasset de særskilte forholdene i nordområdene

14.5.1Samferdselsdepartementet har gjort for lite for å styrke forskning som kan bidra til ny og mer effektiv oljevernteknologi for nordområdene

Oljevernberedskap skal være robust, effektiv og godt tilpasset lokale forhold. Undersøkelsen viser at det er god tilgang på oljevernressurser på havet for å håndtere et større oljeutslipp i Barentshavet. Imidlertid har beredskapssystemer og beredskapsutstyr store begrensninger under flere naturlige forhold, som sterk vind, høye bølger, mørke og forekomst av is. Kapasiteten og ytelsen av oljevernberedskapen er ikke bekreftet gjennom større øvelser i farvann med is. For enkelte letebrønner planlegger operatøren utelukkende å bekjempe et oljeutslipp med mekaniske metoder, som har betydelig redusert effekt om vinteren. Dette betyr at det ved et større utslipp av olje i Barentshavet vil være en risiko for at oljen ikke kan samles opp som planlagt, og dermed for at den skader sjøfugl og marint liv på havet og ved kysten.

I behandlingen av Meld. St. 20 (2014–2015) Oppdatering av forvaltningsplanen for Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten med oppdatert beregning av iskanten uttalte flertallet i energi- og miljøkomiteen at oljevernberedskapen i nord må styrkes og utviklingen av oljevernteknologi må intensiveres, jf. Innst. 383 S (2014–2015). Samferdselsdepartementet har det overordnende ansvaret for å sikre forskning og utvikling på oljevernteknologi. Undersøkelsen viser at departementet og Kystverket i samarbeid med petroleumsnæringen har bidratt til å videreutvikle eksisterende oljevernteknologi. Bedre oljevernberedskap i isfylte farvann som Barentshavet vil imidlertid kreve forskning for å utvikle helt nye metoder. Samferdselsdepartementet har i liten grad fulgt opp behovet for å styrke forskningen på nye, effektive teknologier for oljevern.

14.5.2Samordningen av oljevernberedskapen i Barentshavet er ikke godt nok avklart

Operatørene har det primære ansvaret for å håndtere et utslipp av olje fra petroleumsvirksomheten. Kystverket har det operative ansvaret for den statlige oljevernberedskapen og skal sørge for at privat, kommunal og statlig beredskap samordnes i et nasjonalt beredskapssystem. Kystverket, kommunene og petroleumsnæringen har utplassert oljevernutstyr langs kysten av Finnmark. Kysterket har også tilgang til andre nasjonale og internasjonale beredskapsressurser ved behov. Det vil likevel være krevende å håndtere et oljeutslipp som når Finnmarkskysten. Videre er det ikke mulig å ha oljevernberedskap i strandsonen på Bjørnøya.

Undersøkelsen viser at Kystverket har behov for at den kommunale beredskapen mot akutt forurensning, sammen med den statlige og private, inngår i den nasjonale beredskapen. Miljødirektoratet, som stiller krav til kommunal beredskap, legger vekt på at den kommunale beredskapen ikke skal planlegges med utgangspunkt i statlige bistandsbehov, men at den skal kunne håndtere mindre tilfeller av akutt forurensning lokalt. Komunnene mener at grensen mellom kommunal og statlig beredskap er uklar. Samtidig har flere kommuner forpliktet seg til å bistå operatørenes beredskap i kystsonen. Etter revisjonens oppfatning er det derfor usikkert om den kystnære beredskapen i nordområdene vil være i stand til å håndtere et større utslipp av olje.

Undersøkelsen viser at en større oljevernaksjon vil være krevende med tanke på koordinering og samspill mellom private og offentlige aktører og ressurser. Særlig vil dette gjelde en oljevernaksjon som foregår langt fra land og over lengre tid. Ved en ukontrollert utblåsning av olje må innsatsen for å redde personell koordineres med arbeidet med å stanse utblåsningen og begrense skaden av utslippet. Øvelser er derfor viktige for å teste om utstyret og samhandling mellom aktørene fungerer som forutsatt under realistiske forhold. Undersøkelsen viser at det gjennomføres flere øvelser årlig; imidlertid dekker ikke øvelsene flere nivåer av beredskapen. Det er få øvelser som involverer både myndighetene og operatøren, som har hovedansvaret.

Søknaden til Miljødirektoratet om tillatelse etter forurensningsloven bygger hovedsakelig på ett oljeutslippsscenario som beredskapen planlegges etter. Beredskapen skal ikke dimensjoneres for en verstefallshendelse, men operatørens planer for å håndtere et utslipp av større omfang og for å følge opp myndighetenes krav til oljevernberedskapen skal framkomme av beredskapsplanene. Undersøkelsen viser at verken Miljødirektoratet eller Kystverket kjenner til innholdet i disse planene. Etatene etterspør bare planene i enkelte tilsyn eller dersom det skjer et akutt utslipp av olje. Dermed har myndighetene lite kjennskap til operatørenes strategier for beredskap. Dette kan innebære at Miljødirektoratet ikke har tilstrekkelig informasjon til å vurdere den private beredskapen, og at Kystverket ikke får enkel og rask tilgang til informasjon for å føre tilsyn med en større oljevernaksjon eller for å planlegge en eventuell statlig ledelse av en oljevernaksjon.

Operatøren definerer selv hvor høy risiko den er villig til å ta ved petroleumsvirksomhet i Barentshavet. Kystverket skal ved større hendelser, eller dersom det er risiko for at oljen driver over i internasjonalt farvann, overta ledelsen av en oljevernaksjon. Kystverkets beredskap er primært innrettet for å håndtere oljeutslipp fra skip. Undersøkelsen viser at ved leteaktivitet i østlige deler av Barentshavet er det risiko for at oljen driver over grensen til russisk farvann. Videre mener Kystverket at det kan være utfordrende for mindre operatører i Barentshavet å håndtere en storulykke. Dette innebærer at Kystverket må være forberedt på å ta over ledelsen av en oljevernaksjon svært tidlig i hendelsesforløpet. Kystverkets beredskapsanalyser omfatter ikke et scenario med grenseoverskridende utslipp. Uklarheter om innretningen på den kommunale beredskapen, beredskapen ved Bjørnøya, om samordningen mellom beredskapsaktørene vil fungere ved en oljevernaksjon og at innholdet i beredskapsplanene ikke er kjent, kan samlet sett gjøre det krevende for Kystverket å lede en statlig oljevernaksjon.

14.5.3 Miljødirektoratet, Kystverket og Ptil utnytter ikke hverandres kompetanse godt nok for å sikre en robust og effektiv beredskap

Miljødirektoratet har ansvar for å stille krav til og føre tilsyn med privat og kommunal oljevernberedskap. Kystverket er tilsynsmyndighet under en oljevernaksjon. Undersøkelsen viser at operatøren ofte forutsetter at oljevernutstyret er mer tilgjengelig og effektivt enn det myndighetene legger til grunn i sine vurderinger. Miljødirektoratet har begrenset operativ kompetanse på oljevern og opplever at det er vanskelig å begrunne strengere eller mer hensiktsmessige krav til oljevernberedskap enn det operatøren har foreslått. Direktoratet utnytter i liten grad Kystverkets operative kunnskap og erfaring for å stille kritiske spørsmål til operatørens planer og for å sikre en robust og effektiv beredskap gjennom sin kravstilling og oppfølging.

Kystverket kan først føre tilsyn når akutt forurensning har oppstått. Ptil fører tilsyn med operatørens beredskap for helse, miljø og sikkerhet. Ptil har en tettere oppfølging av boreoperasjoner enn Miljødirektoratet. Ptil, Kystverket og Miljødirektoratet har ulik kompetanse og ulike roller, men bruker hverandres kompetanse lite i tilsynssammenheng for å sikre en helhetlig vurdering av operatørens beredskapsplaner og evne til å lede en større oljevernaksjon.

Miljødirektoratet skal føre tilsyn med den kommunale beredskapen, men har over lengre tid ikke prioritert dette. Kystverket følger tett opp den kommunale beredskapen, men uten å ha myndighet til å stille og følge opp krav. Etter revisjonens oppfatning har Miljødirektoratet ikke fulgt godt nok opp den kommunale beredskapen mot akutt forurensning, og det utnytter ikke Kystverkets kjennskap til og kontakt med kommunene godt nok for å bidra til en risikobasert oppfølging og dermed bedre beredskap.