Kapittel 9.0

Revisjonskriterier

9.1 Overordnede mål og forvaltningsprinsipper

Havrettskonvensjonen og OSPAR-konvensjonen forplikter Norge til å ivareta miljø og fiskeri i forbindelse med petroleumsvirksomheten. Dette innebærer å iverksette tiltak for å hindre og begrense forurensning, forebygge ulykker og håndtere krisesituasjoner. Den beste tilgjengelige teknologien og praksisen skal legges til grunn i forvaltningen. Den internasjonale konvensjonen om beredskap, aksjon og samarbeid ved oljeforurensning (International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response and Cooperation) av 30. november 1990 forplikter Norge til å ha en effektiv oljevernberedskap og sikre at operatørene i petroleumsvirksomheten har beredskapsplaner som er koordinert med nasjonale planer.

Petroleumsressursene skal forvaltes i et langsiktig perspektiv slik at de kommer hele det norske samfunnet til gode, jf. petroleumsloven § 1-2. Ressursforvaltningen skal gi landet inntekter og bidra til å sikre velferd, sysselsetting og et bedre miljø, samtidig som det tas nødvendige hensyn til annen virksomhet. Et overordnet mål for petroleumspolitikken er å sikre høy verdiskaping gjennom effektiv og miljøvennlig forvaltning av energiressursene, jf. Prop. 1 S (2016–2017) Olje- og energidepartementet. Det skal legges til rette for kostnadseffektiv leting, utbygging og drift som ivaretar hensyn til helse, miljø og sikkerhet. Petroleumsindustrien skal drive sin virksomhet i sameksistens med andre brukere av havet.

Forvaltningsplanene for havområdene skal bidra til en helhetlig og økosystembasert forvaltning som både fremmer bærekraftig bruk og bevaring av økosystemene og har et helhetlig perspektiv på miljøtilstand, påvirkninger og samlet belastning på havområdene, jf. Prop. 1 S (2016–2017) Klima- og miljødepartementet. Det har vært et nasjonalt mål at det som hovedregel ikke skal slippes ut olje og miljøfarlige stoffer fra petroleumsvirksomheten (nullutslippsmålet), jf. budsjettproposisjonene fra Klima- og miljødepartementet i perioden 2014–2016. Dette målet er omformulert til at det ikke skal være utslipp av miljøfarlige tilsatte kjemikalier, og at utslipp av naturlig forekommende miljøfarlige stoffer skal minimeres, jf. Prop. 1 S (2017–2018) Klima- og miljødepartementet. Det skal heller ikke forekomme utslipp av olje som kan gi skade, og hvis det likevel skjer, skal utslippene minimeres. Negativ menneskelig påvirkning og risiko for påvirkning på miljøet i polarområdene skal reduseres.

Reglement for økonomistyring i staten slår fast at departementene har ansvar for at underliggende virksomheter gjennomfører aktiviteter i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger og departementets fastsatte mål og prioriteringer. Statlige virksomheter skal fastsette mål og resultatkrav, sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, og sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og et forsvarlig beslutningsgrunnlag, jf. bestemmelser om økonomistyring i staten. Alle virksomheter skal sikre at ressursbruken er effektiv, jf. reglement for økonomistyring i staten. Virksomhetene skal sørge for at det gjennomføres evalueringer for å få informasjon om effektivitet, måloppnåelse og resultater innenfor hele eller deler av virksomhetens ansvarsområde og aktiviteter.

Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) inneholder flere krav til skriftlighet og dokumentasjon i offentlig saksbehandling. Kravet til god forvaltningsskikk og forsvarlig saksbehandling tilsier normalt skriftlighet. Dette gjelder også ved andre avgjørelser enn enkeltvedtak. Det følger av kravet til forsvarlig saksbehandling at det skal være mulig å være sikker på at det er truffet en avgjørelse, og hva denne går ut på. Forvaltningen har altså et dokumentasjonsansvar. Departementene har ifølge utredningsinstruksen et overordnet ansvar for kvaliteten på beslutningsgrunnlaget innenfor egen sektor. Det ansvarlige departementet skal legge fram alle forslag til tiltak med vesentlige virkninger for berørte departementer. Berørte departementer skal involveres så tidlig som mulig i utredningsprosessen.

9.2 Olje- og energidepartementets rammeverk og regulering av petroleumsvirksomheten

Olje- og energidepartementet har etatsstyringsansvar for OD, jf. Prop. 1 S (2016–2017) Olje- og energidepartementet. OD har en sentral rolle i forvaltningen av olje- og gassressursene på norsk kontinentalsokkel og er et viktig rådgivende organ for departementet innenfor petroleumsvirksomheten. OD utøver forvaltningsmyndighet i forbindelse med tildeling av areal og i forbindelse med leting etter og utvinning av petroleumsforekomster på sokkelen. ODs hovedmål er å bidra til størst mulige verdier for samfunnet fra olje- og gassvirksomheten gjennom en ressursforvaltning som er effektiv og forsvarlig samtidig som den tar hensyn til helse, miljø, sikkerhet og andre brukere av havet. OD skal arbeide for langsiktig ressurstilgang og effektiv og forsvarlig letevirksomhet. Ved behandlingen av Prop. 114 S (2014–2015) Norges største industriprosjekt – utbygging og drift av Johan Sverdrup-feltet med status for olje- og gassvirksomheten, jf. Innst. 382 S (2014–2015), understreket flertallet i energi- og miljøkomiteen betydningen av å opprettholde et forutsigbart og høyt tempo når det gjelder å tildele nye områder for petroleumsaktivitet.

Private aktører som skal drive petroleumsvirksomhet, må ha tillatelse, godkjenning og samtykke fra myndighetene, jf. petroleumsloven og Meld. St. 28 (2010–2011) En næring for framtida – om petroleumsvirksomheten, jf. Innst. 143 S (2011–2012). Tildeling av utvinningstillatelse skal skje på grunnlag av saklige og objektive kriterier samt de kravene og vilkårene som er angitt i kunngjøringen. Olje- og energidepartementet er ikke forpliktet til å tildele utvinningstillatelse på grunnlag av de innkomne søknadene. Flertallet i energi- og miljøkomiteen viste ved behandlingen av Meld. St. 28 (2010–2011), jf. Innst. 143 S (2011–2012), til betydningen av et godt samspill mellom fiskeri- og petroleumsnæringen. Valg av utlysningsform skal gjøres på grunnlag av petroleumsfaglige vurderinger.

Energi- og miljøkomiteen merket seg ved behandlingen av Meld. St. 35 (2016–2017) Oppdatering av forvaltningsplanen for Norskehavet, jf. Innst. 455 S (2016–2017), at forvaltningsplanen understreker at særlig verdifulle og sårbare områder ikke legger direkte begrensninger på næringsaktiviteten, men at den samtidig signaliserer at det er viktig å vise særlig aktsomhet i disse områdene. Riksrevisjonen legger til grunn at det er rammene i Meld. St. 10 (2010–2011) Oppdatering av forvaltningsplanen for det marine miljø i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten, jf. Innst. 433 S (2010–2011), og Meld. St. 36 (2012–2013) Nye muligheter for Nord-Norge – åpning av Barentshavet sørøst for petroleumsvirksomhet og tilleggsmelding Meld. St. 41 (2012–2013), jf. Innst. 495 S (2012–2013), som forvaltningen baserer seg på.

Dersom rettighetshaveren beslutter å bygge ut en petroleumsforekomst, skal denne legge fram en plan for utbygging og drift (PUD) for departementet og be om å få den godkjent, jf. petroleumsloven § 4-2. Planen skal inneholde en beskrivelse av økonomiske, ressursmessige, tekniske, sikkerhetsmessige, næringsmessige og miljømessige forhold. Petroleumsforskriften gir nærmere bestemmelser om saksbehandlingen og innholdet i PUD. Departementet skal begrunne vedtaket om å godkjenne PUD. I begrunnelsen skal det blant annet oppgis hvilke miljøvilkår som eventuelt er knyttet til godkjennelsen, og hvilke tiltak som er forutsatt å avbøte vesentlige negative miljøvirkninger.

9.3 Arbeids- og sosialdepartementets arbeid med å ivareta hensynet til HMS og koordinering

Arbeids- og sosialdepartementet har ansvar for å forvalte enkeltbestemmelser i petroleumsloven med tilhørende HMS-forskrifter og har etatsstyringsansvar for Ptil, jf. Prop. 1 S (2016–2017) Arbeids- og sosialdepartementet. Det er et hovedmål å bidra til lav risiko for storulykker i petroleumssektoren. Ny kunnskap som bidrar til forsvarlig virksomhet i nordområdene, er et prioritert område.

Petroleumsvirksomheten skal foregå slik at et høyt sikkerhetsnivå kan opprettholdes og utvikles i takt med den teknologiske utviklingen, jf. petroleumsloven. Petroleumsvirksomhet skal foregå på en forsvarlig måte og i samsvar med gjeldende regelverk. Økt effektivitet på norsk sokkel må ikke svekke HMS-regelverket, jf. Meld. St. 28 (2010–2011) og Innst. 143 S (2011–2012). HMS-standarder skal holdes på et minst like godt nivå i framtiden som i dag.

Mer detaljerte bestemmelser er gitt i forskrift om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten og på enkelte landanlegg (rammeforskriften) og forskrift om utføring av aktiviteter i petroleumsvirksomheten (aktivitetsforskriften). Forskrift om styring og opplysningsplikt i petroleumsvirksomheten og på enkelte landanlegg (styringsforskriften) gir nærmere bestemmelser om krav til virksomhetenes arbeid med å redusere risiko og om virksomhetenes plikt til å involvere myndighetene. Risikoanalyser skal utføres for å vurdere hva som kan bidra til storulykkesrisiko og til miljørisiko ved akutt forurensning, og for å vise hvilken effekt ulike tiltak har på storulykke- og miljørisikoen. Usikkerhet skal vurderes. Operatøren må ha samtykke fra Petroleumstilsynet før leteboring. Skade eller fare for skade på mennesker, miljø og materielle verdier skal forhindres eller begrenses. Utover dette skal risikoen reduseres ytterligere så langt det er mulig.

Petroleumstilsynet er tillagt en koordinerende rolle i forbindelse med utarbeidelse, videreutvikling og vedlikehold av et helhetlig HMS-regelverk for petroleumsvirksomheten. For å sikre at offentlige ressurser utnyttes på en rasjonell måte, skal deltakelse i standardiseringsarbeid og annet normerende arbeid skje i et koordinert samarbeid mellom berørte myndigheter. Målet er å oppnå en samlet og koordinert myndighetsutøvelse, slik at vedtak ikke står i motstrid med hverandre eller på annen måte griper inn i virksomheten på en uheldig måte ut fra en helhetlig vurdering av helse, miljø og sikkerhet. Når vedtak treffes samtidig av flere myndigheter og vedtakene berører hverandre, skal vedtakene koordineres av Ptil. Ptil skal ved eget tilsyn, og i samarbeid med andre myndigheter, koordinere HMS-myndighetenes oppfølging av virksomheten på norsk kontinentalsokkel for å sikre at petroleumsvirksomheten følges opp på en helhetlig måte.

9.4 Klima- og miljødepartementets arbeid med å ivareta hensynet til forurensning og miljø

Klima- og miljødepartementet har ansvar for å samordne regjeringens klima- og miljøpolitikk, jf. Prop. 1 S (2016–2017) Klima- og miljødepartementet. Departementet har blant annet etatsstyringsansvar for Miljødirektoratet (rådgivende og utøvende fagorgan innen klima, naturforvaltning og forurensning) og Norsk Polarinstitutt (statsinstitusjonen for kartlegging, miljøovervåking og forvaltningsrettet forskning i Arktis). Norge har et særlig ansvar som miljøforvalter i nordområdene. Aktivitetene i nord må tilpasses det naturen kan tåle, og det er viktig å ta hensyn til at naturen i Arktis kommer under stadig sterkere press. Et sentralt prinsipp i miljøpolitikken er at den skal være kunnskapsbasert. Føre-var-prinsippet sier at dersom det er fare for at en aktivitet kan skade miljøet, eller kunnskapen er mangelfull, skal det enten tas tilstrekkelige forholdsregler mot slik skade, eller så skal ikke aktiviteten gjennomføres. Mens miljøforvaltningen har det overordnede ansvaret for å ha oversikt over miljøtilstanden, har alle sektorer et selvstendig ansvar for å sikre at kunnskap om egen påvirkning på miljø, og kunnskap om mulige løsninger og tiltak, blir ivaretatt i forskning og annen kunnskapsproduksjon.

Petroleumsloven stiller krav til at alle rimelige tiltak skal gjennomføres for å unngå at petroleumsvirksomhet fører til skade på dyre- og plantelivet i havet eller til forurensning og forsøpling av havbunnen, havet, luften eller landjorden. Forurensningsloven skal sikre en forsvarlig miljøkvalitet, slik at forurensninger og avfall ikke skader naturens evne til produksjon og selvfornyelse. Det skal arbeides for å hindre at forurensning oppstår eller øker, og for å begrense forurensning som finner sted. Loven skal brukes for å oppnå en miljøkvalitet som er tilfredsstillende ut fra en samlet vurdering av naturmiljøet, kostnader forbundet med tiltakene og økonomiske forhold. For å unngå og begrense forurensning skal det tas utgangspunkt i den teknologien som ut fra en samlet vurdering av miljøet og av økonomiske forhold gir de beste resultatene.

Mangfoldet av naturtyper skal ivaretas innenfor deres naturlige utbredelsesområde og med det artsmangfoldet og de økologiske prosessene som kjennetegner den enkelte naturtype, jf. naturmangfoldloven. Enhver skal opptre aktsomt og gjøre det som er rimelig for å unngå skade på naturmangfoldet. Offentlige beslutninger som berører naturmangfoldet, skal så langt det er rimelig, bygge på vitenskapelig kunnskap om arters bestandssituasjon, om naturtypers utbredelse og økologiske tilstand og om effekten av påvirkninger. Er det risiko for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet, skal ikke mangel på kunnskap brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å treffe forvaltningstiltak.

Miljødirektoratet kan etter søknad gi tillatelse til virksomhet som kan medføre forurensning. Når det avgjør om tillatelse skal gis og fastsetter vilkårene, skal det legges vekt på de forurensningsmessige ulempene ved tiltaket sammenholdt med fordelene og ulempene som tiltaket for øvrig vil medføre. I tillatelsen kan det settes nærmere vilkår for å motvirke at forurensning fører til skader eller ulemper. Forurensningsforskriften gir nærmere bestemmelser om behandling av tillatelser etter forurensningsloven. Flertallet i Energi- og miljøkomiteen uttalte ved behandlingen av St.prp. nr. 64 (2008–2009) Utbygging og drift av Goliatfeltet, jf. Innst. S. nr. 363 (2008–2009), at Barentshavet er et særlig verdifullt område som er sårbart for akutte utslipp. Det må derfor utvises ekstra varsomhet for å redusere negative påvirkninger på miljøet.

9.5 Krav om å ivareta hensynet til fiskeri

Økt aktivitet og flere brukere av havet krever god samordning slik at ulike næringer kan eksistere sammen, jf. Meld. St. 28 (2010–2011) og Innst. 143 S (2011–2012). Forvaltningen skal arbeide for å fremme godt samspill mellom fiskeri- og petroleumsnæringen gjennom å legge begrensninger på lete- og borevirksomhet basert på kunnskap fra arbeidet med helhetlige forvaltningsplaner.

Petroleumsvirksomheten må ikke unødvendig eller i urimelig grad vanskeliggjøre eller hindre fiske, jf. petroleumsloven. Forskrift om ressursforvaltning i petroleumsvirksomheten (ressursforskriften) gir nærmere bestemmelser om samhandling med myndighetene i forbindelse med leteaktivitet. Forskriften stiller også krav om at det skal være en fiskerikyndig person om bord i fartøy som foretar seismiske undersøkelser, når det er nødvendig av hensyn til fiskeri. Denne skal ha en fri og uavhengig stilling. OD godkjenner de fiskerikyndige og kan bestemme at den som ikke oppfyller pliktene sine, kan miste retten til å praktisere som fiskerikyndig person.

9.6 Krav til oljevernberedskap

Rettighetshaveren skal sørge for nødvendig beredskap for å hindre, oppdage, stanse, fjerne og begrense virkningen av forurensningen, jf. forurensningsloven og petroleumsloven. Kommunene skal sørge for nødvendig beredskap mot mindre tilfeller av akutt forurensning som kan medføre skadevirkninger innen kommunen, og som ikke dekkes av privat beredskap. Staten skal sørge for beredskap mot større tilfeller av akutt forurensning som ikke er dekket av kommunal beredskap eller privat beredskap.

Samferdselsdepartementet har etatsstyringsansvar for Kystverket, jf. Prop.1 S (2016–2017) Samferdselsdepartementet. Med økt maritim aktivitet i nordområdene er det behov for å utvikle nye metoder for å bekjempe oljeforurensning i islagte farvann. Nye metoder kan medføre økt behov for opplæring og øvelser. Kystverket har ansvar for den statlige beredskapen og skal sørge for at privat, kommunal og statlig beredskap samordnes i et nasjonalt beredskapssystem. Formålet med beredskapen er å forhindre og begrense miljøskade ved akutt forurensning eller fare for akutt forurensning.

Flertallet i energi- og miljøkomiteen uttalte ved behandlingen av Meld. St. 20 (2014–2015), jf. Innst. 383 S (2014–2015), at oljevernberedskapen i nord må styrkes, og at teknologiutviklingen innen oljevern må intensiveres.

Beredskapen til rettighetshaveren skal stå i et rimelig forhold til sannsynligheten for akutt forurensning og omfanget av skadene og ulempene som kan inntreffe. Miljødirektoratet skal fastsette nærmere krav til den private og kommunale beredskapen og føre tilsyn med at kravene etterleves. Flertallet i Energi- og miljøkomiteen uttalte ved behandlingen av St.prp. nr. 64 (2008–2009), jf. Innst. S. nr. 363 (2008–2009), at skulle uhell oppstå, er det viktig å ha en oljevernberedskap som er robust, effektiv og godt tilpasset lokale forhold. I lys av særlige utfordringer i nord og Goliat-feltets nærhet til kysten skal oljevernberedskap være meget høyt prioritert. Nærmere krav til ansvar, organisering, planverk og ressurser er gitt i styringsforskriften, rammeforskriften, aktivitetsforskriften og forurensningsforskriften.

Samferdselskomiteen understreket ved behandlingen av St.meld. nr. 14 (2004–2005) På den sikre siden – sjøsikkerhet og beredskap, jf. Innst. S. nr. 178 (2004–2005), at det er av avgjørende betydning at sikkerhet mot forurensning er høyt prioritert. Komiteen viser til at Kystverket fra 1. januar 2003 fikk ansvaret for den statlige oljevernberedskapen. Dette skulle sikre at det samlede og overordnede ansvaret for oljevernberedskap ble lagt til ett departement og dermed tydeliggjort. Kystverkets overordnede ansvar vil etter komiteens mening kreve en tydelighet og tilstedeværelse som forutsetter at det er etaten som har det operative ansvaret. Komiteen understreker at det er viktig å sikre en kontinuerlig oppgradering av Kystverkets utstyr og å gjennomføre beredskapsøvelser. En sterk satsing på kompetanse og opplæring i oljevern vil være avgjørende for å nå målet om økt oljevernberedskap. Transport- og kommunikasjonskomiteen uttalte i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 35 (2015–2016) På rett kurs – Forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning, jf. Innst. 72 S (2016–2017), at god risikoforståelse er avgjørende for å lykkes med sikkerhetsarbeidet. Videre vil komiteen understreke at det ikke bare er viktig at risikoforståelsen er god innenfor Samferdselsdepartementet og Kystverket, men også at forståelse for mål og risiko er delt av øvrige departementer og etater.