Utdyping av hovedfunn

Tildeling av tillatelser til å lete etter og utvinne petroleum foretas i henhold til petroleumsloven av Kongen i statsråd. Olje- og energidepartementet forbereder saken. Flertallet i energi- og miljøkomiteen understreket i Innst. 382 S (2014–2015) at det er viktig å opprettholde et forutsigbart og høyt tempo på tildelingen av nye områder for petroleumsaktivitet. I tråd med dette har Olje- og energidepartementet lyst ut store områder i Barentshavet for petroleumsvirksomhet.

Undersøkelsen viser at utvinningstillatelser tildeles i henhold til forvaltningsplanen for Barentshavet og stortingsmeldingen som åpnet Barentshavet sørøst for petroleumsvirksomhet. Enkelte av disse utvinningstillatelsene ligger nær særlig sårbare og verdifulle områder, som polarfronten og Bjørnøya. Særlig verdifulle og sårbare områder skal i utgangspunktet ikke begrense næringsvirksomhet, men det skal vises særlig aktsomhet i disse områdene, jf. Innst. 455 S (2016–2017). I høringene av forslag til utlysninger mente flere offentlige høringsinstanser at det var nødvendig å stille strengere vilkår for å ivareta miljø og fiskeri. Olje- og energidepartementet mener ikke at det er grunnlag for å stille strengere vilkår, fordi høringsinnspillene ikke gir ny, vesentlig informasjon sammenlignet med forvaltningsplanen. Departementet ber ikke miljømyndighetene om faglig bistand når det vurderer behovet for vilkår, og departementets miljøfaglige vurderinger av høringsinnspillene er ikke offentlige.

Undersøkelsen viser at det i sommerhalvåret er mye sjøfugl som hekker i Barentshavet, mens det i vinterhalvåret er krevende forhold med is, mørke, sterk vind og høye bølger som svekker beredskapen. Det kan derfor være vanskelig å finne boreperioder der både miljø- og sikkerhetshensynet er ivaretatt. Når Miljødirektoratet senere behandler søknaden om tillatelse etter forurensingsloven, må det forholde seg til at det er gitt en utvinningstillatelse som forplikter rettighetshaveren til å bore letebrønner. Etter at operatøren har sendt inn søknaden om leteboring, er det vanskelig å endre planene fordi operatøren har inngått avtaler om borerigg. I de tilfellene der det ikke er stilt vilkår om tidsbegrensning for boring i utvinningstillatelsen, opplever Miljødirektoratet derfor å ha lite handlingsrom til å styre aktiviteten til perioder med lavere miljørisiko uten å påføre næringen høye kostnader. Etter Riksrevisjonens oppfatning har ikke Olje- og energidepartementet og Klima- og miljødepartementet en god nok faglig dialog om hvorvidt det kan være behov for strengere vilkår i enkelte utvinningstillatelser med særlige utfordringer.

Alle rimelige tiltak skal settes i verk for å unngå skade på dyre- og plantelivet i havet og forurensning som følge av petroleumsvirksomhet. Det må utvises ekstra varsomhet for å redusere negative påvirkninger på miljøet i Barentshavet, som er et svært verdifullt område som er sårbart for akutte utslipp, jf. Innst. S. nr. 363 (2008–2009).

Geologiske forhold ved borestedet er sentrale i vurderingen av hvordan en brønn skal utformes, og hvordan boringen kan gjennomføres på en sikker måte. Oljedirektoratet er den myndigheten som har den beste kjennskapen til geologien på borestedet, noe som er viktig for å kunne vurdere risikoen for og omfanget av en utblåsning av olje. Undersøkelsen viser at Miljødirektoratet og Petroleumstilsynet i liten grad utnytter Oljedirektoratets kompetanse og kjennskap til geologien i dette arbeidet.

Operatøren skal gjennomføre miljørisikoanalyser for å planlegge virksomheten og kontinuerlig redusere miljørisikoen. Usikkerhet skal vurderes. Flere av leteboringene som er gjennomført i Barentshavet, har vært i områder med potensielt store negative konsekvenser for miljøet dersom det hadde skjedd en ulykke som medførte et større utslipp av olje. Undersøkelsen viser at operatørenes miljørisiko- og beredskapsanalyser, som legges til grunn for tillatelsen etter forurensningsloven, i liten grad synliggjør forutsetninger som er viktig for resultatene. Analysene synliggjør heller ikke usikkerhet om konsekvensene og muligheten for ekstreme hendelser. Videre omfatter analysene bare i begrenset grad effekter på sjøpattedyr. Miljødirektoratet er lite involvert i næringens arbeid med å utvikle bedre analysemetoder. Svakheter ved miljørisiko- og beredskapsanalysene kan bidra til at Miljødirektoratet ikke har et godt nok beslutningsgrunnlag når det gir tillatelse, herunder grunnlag for å stille krav til operatøren om risikoreduserende tiltak. Miljømyndighetene gjør etter Riksrevisjonens oppfatning for lite for å sikre bedre miljørisiko- og beredskapsanalyser gjennom samarbeid med næringen.

Målet er at det ikke skal være utslipp av miljøskadelige kjemikalier fra petroleumsvirksomheten. Undersøkelsen viser at petroleumsaktivitet i nordområdene bidrar til utslipp av kjemikalier som medfører fare for negative konsekvenser for miljøet. Miljødirektoratet gir tillatelse etter forurensningsloven før operatøren kan bore en brønn eller sette i gang produksjon. Det har imidlertid vært flere store utslipp av kjemikalier i Barentshavet utover det som er tillatt.

Olje- og energidepartementet har ansvar for å godkjenne planer for utbygging og drift (PUD) i petroleumsvirksomheten og skal koordinere saksbehandlingen. Petroleumstilsynet som fagetat under Arbeids- og sosialdepartementet skal ivareta helse, miljø og sikkerhet (HMS) og forebygge akutte utslipp. Olje- og energidepartementet har ansvar for beslutningsgrunnlaget og skal involvere berørte departementer så tidlig som mulig i utredningsprosessen. Undersøkelsen viser at for å sikre at miljøhensyn blir tilstrekkelig ivaretatt i en utbygging, er det viktig at operatøren har tidlig kontakt med miljømyndighetene. Oljedirektoratet og Petroleumstilsynet har tett kontakt med operatøren i planleggingsfasen for PUD og arbeider for å sikre at miljøet blir ivaretatt innenfor rammene av regelverket. Oljedirektoratet og Petroleumstilsynet involverer imidlertid Miljødirektoratet lite i vurderingene av kostnadene ved og nytten av miljøtiltak. Først etter at PUD er godkjent begynner Miljømyndighetene å behandle søknaden om tillatelse etter forurensningsloven. Dette kan bidra til at tiltak som kan redusere den negative påvirkningen på miljøet, ikke blir tidsnok og tilstrekkelig vurdert i planleggingsfasen for en utbygging.

Før Olje- og energidepartementet behandler utbyggingsplanene, skal operatøren utrede konsekvensene for blant annet miljøet, med hjemmel i petroleumsloven. Miljømyndighetenes rolle er begrenset til å være høringspart i denne prosessen. For å redusere negative konsekvenser for miljøet, kan Olje- og energidepartementet stille vilkår når det godkjenner PUD. Undersøkelsen viser at for å sikre at utbyggingsløsningen på Johan Castberg-feltet skulle ivareta viktige miljøhensyn, foreslo miljømyndighetene å stille vilkår i PUD. Olje- og energidepartementet støttet ikke dette forslaget. Når Miljødirektoratet begynner å behandle søknaden om tillatelse etter forurensningsloven, er utbyggingen ferdigstilt, og det kan være urimelig kostbart å gjennomføre tiltak på dette tidspunktet.

Undersøkelsen viser at enkelte tiltak som er planlagt i PUD, ikke blir gjennomført. Oljedirektoratet og Petroleumstilsynet skal i henhold til hvert sitt regelverk kontrollere at en utbygging er i tråd med PUD, og skal gi samtykke før produksjonen av olje og gass kan starte. Undersøkelsen viser at Oljedirektoratet hovedsakelig vurderer om forutsetninger om god utnyttelse av petroleumsressursene er oppfylt, mens Petroleumstilsynet vurderer HMS. Dette innebærer at det er risiko for at myndighetene ikke følger opp om planlagte tiltak med betydning for miljøet blir gjennomført som forutsatt i PUD.

Etter Riksrevisjonens oppfatning er det viktig at miljømyndighetene er mer aktive tidligere i prosessen med PUD for å bidra til at nytten av og kostnadene ved løsninger som reduserer påvirkningen på miljøet, blir godt nok vurdert. Etter Riksrevisjonens oppfatning er det kritikkverdig at petroleumsmyndighetene og miljømyndighetene ikke samhandler bedre ved planlegging, behandling og oppfølging av utbyggingsplaner i petroleumsvirksomheten.

Økt aktivitet og flere brukere av havet krever god samordning slik at ulike næringer kan eksistere sammen. Petroleumsvirksomheten skal ifølge petroleumsloven ikke vanskeliggjøre eller hindre fiske unødvendig eller i urimelig grad. Gjennomføring av seismiske undersøkelser kan komme i konflikt med fiske. Undersøkelsen viser at det i perioden 2015–2018 i praksis har vært få konflikter med fiskeriene i Barentshavet. Rettighetshaverne tilpasser i stor grad undersøkelsene sine etter rådene fra myndighetene. Kravet om at det skal være en fiskerikyndig om bord på seismikkfartøy, bidrar også til at eventuelle arealkonflikter med fiskeri blir løst under gjennomføringen av undersøkelsene.

Olje- og energidepartementet har ansvar for seismikkregelverket. Rettighetshaveren skal melde inn seismiske undersøkelser til Oljedirektoratet, Fiskeridirektoratet og Havforskningsinstituttet. Oljedirektoratet gir en rådgivende tilbakemelding til rettighetshaveren som inkluderer rådene fra Fiskeridirektoratet og Havforskningsinstituttet. Undersøkelsen viser at Oljedirektoratet i de fleste tilfellene slutter seg til Havforskningsinstituttets råd om å unngå gyteperioder for fisk. Oljedirektoratets tilbakemelding og Fiskeridirektoratets råd kan imidlertid være ulike. Fiskeridirektoratet tallfester forsvarlig avstand mellom seismikkfartøy og fartøy som driver fiske, og følger ikke de felles føringene fra Olje- og energidepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet om ikke å tallfeste avstanden. Etter Riksrevisjonens oppfatning er det uheldig at det blir overlatt til næringen å tolke myndighetenes tilbakemelding. Riksrevisjonen ser positivt på at Oljedirektoratet jobber med en ny innmeldingsportal for seismiske undersøkelser. Den kan bidra til bedre kontakt med rettighetshaveren og bedre kontakt mellom myndighetene.

Alle sektorer har et selvstendig ansvar for å sikre kunnskap om egen påvirkning på miljøet. Hvor stor påvirkning seismiske undersøkelser har på ulike fiskearter, er blant annet avhengig av hva slags undersøkelser det er snakk om. Rådene fra myndighetene bygger hovedsakelig på én eldre studie, som bare omfattet to typer fisk, og det er uenighet om konklusjonene, særlig om langtidseffektene av seismikk. Fiskeridirektoratet og Havforskningsinstituttet legger stor vekt på føre-var-prinsippet i sin rådgiving. Dette kan bety at det blir lagt unødvendige restriksjoner på både petroleumsvirksomheten og fiskerinæringen. Etter Riksrevisjonens oppfatning er dagens seismikkrådgiving ikke tilstrekkelig systematisk og kunnskapsbasert til å sikre forutsigbarhet og god sameksistens mellom næringene, særlig ikke dersom aktivitetsnivået øker.

Mangfoldet av naturtyper skal ivaretas innenfor sine naturlige utbredelsesområder, og aktivitetene må tilpasses det naturen kan tåle. Leteaktiviteten i Barentshavet innebærer seismiske målinger i viktige leveområder for sårbare sjøpattedyr. Sjøpattedyr kan bli skremt av slik seismisk aktivitet. Undersøkelsen viser at kunnskapen om hvordan seismikk påvirker sjøpattedyr, er mangelfull. Havforskningsinstituttet gir derfor ikke råd om sjøpattedyr før seismikkinnsamling. Miljødirektoratet, som har ansvar for å regulere støy i henhold til forurensningsloven, er ikke en del av meldesystemet for seismikk. Dette kan bety at myndighetenes tiltak ikke er tilstrekkelige for å beskytte sjøpattedyr mot negative effekter av seismikk.

2.5.1 Samferdselsdepartementet har gjort for lite for å styrke forskning som kan bidra til ny og mer effektiv oljevernteknologi for nordområdene

Oljevernberedskap skal være robust, effektiv og godt tilpasset lokale forhold. Undersøkelsen viser at det er god tilgang på oljevernressurser på havet for å håndtere et større oljeutslipp i Barentshavet. Imidlertid har beredskapssystemer og beredskapsutstyr store begrensninger under flere naturlige forhold, som sterk vind, høye bølger, mørke og forekomst av is. Kapasiteten og ytelsen til oljevernberedskapen er ikke bekreftet gjennom større øvelser i farvann med is. For enkelte letebrønner planlegger operatøren utelukkende å bekjempe et oljeutslipp med mekaniske metoder, som har betydelig redusert effekt om vinteren. Dette betyr at det ved et større utslipp av olje i Barentshavet vil være en risiko for at oljen ikke kan samles opp som planlagt, og dermed for at den kan skade sjøfugl og marint liv på havet og ved kysten.

Samferdselsdepartementet har det overordnende ansvaret for å sikre forskning på og utvikling av oljevernteknologi. Undersøkelsen viser at departementet og Kystverket i samarbeid med petroleumsnæringen har bidratt til å videreutvikle eksisterende oljevernteknologi. Bedre oljevernberedskap i isfylte farvann som Barentshavet vil imidlertid kreve forskning for å utvikle helt nye metoder. Samferdselsdepartementet har i liten grad fulgt opp behovet for å styrke forskningen på nye, effektive teknologier for oljevern.

2.5.2 Samordningen av oljevernberedskapen i Barentshavet er ikke godt nok avklart

Operatørene har det primære ansvaret for å håndtere et utslipp av olje fra petroleumsvirksomheten. Kystverket skal sørge for at privat, kommunal og statlig beredskap samordnes i et nasjonalt beredskapssystem. Kystverket, kommunene og petroleumsnæringen har utplassert oljevernutstyr langs kysten av Finnmark. Kystverket har også tilgang til andre nasjonale og internasjonale beredskapsressurser ved behov. Det vil likevel være krevende å håndtere et oljeutslipp som når Finnmarkskysten, fordi kystsonen flere steder er vanskelig tilgjengelig. Videre er det ikke mulig å ha oljevernberedskap i strandsonen på Bjørnøya.

Undersøkelsen viser at Kystverket har behov for at den kommunale beredskapen mot akutt forurensning, sammen med den statlige og private, inngår i den nasjonale beredskapen. Miljødirektoratet, som stiller krav til kommunal beredskap, legger vekt på at den kommunale beredskapen ikke skal planlegges med utgangspunkt i statlige bistandsbehov, men at den skal kunne håndtere mindre tilfeller av akutt forurensning lokalt. Kommunene mener at grensen mellom kommunal og statlig beredskap er uklar, og at det kan bety at den kommunale beredskapen ikke er hensiktsmessig innrettet. Samtidig har flere kommuner forpliktet seg til å bistå operatørenes beredskap i kystsonen. Etter Riksrevisjonens oppfatning er det derfor usikkert om den kystnære beredskapen i nordområdene vil være i stand til å håndtere et større utslipp av olje som når kysten.

Undersøkelsen viser at en større oljevernaksjon vil være krevende å gjennomføre med tanke på koordinering og samspill mellom private og offentlige aktører og ressurser. Særlig vil dette gjelde en oljevernaksjon som foregår langt fra land og over lengre tid. Ved en ukontrollert utblåsning av olje må innsatsen for å redde personell koordineres med arbeidet med å stanse utblåsningen og begrense skaden av utslippet. Øvelser er derfor viktige for å teste om utstyret og samhandlingen mellom aktørene fungerer som forutsatt under realistiske forhold. Undersøkelsen viser at det gjennomføres flere øvelser årlig; imidlertid dekker ikke øvelsene flere nivåer av beredskapen. Det er få øvelser som involverer både myndighetene og operatøren, som har hovedansvaret.

Beredskapen skal ikke planlegges for en verstefallshendelse. Søknaden til Miljødirektoratet om tillatelse etter forurensningsloven bygger hovedsakelig på ett scenario for utslipp av olje som beredskapen planlegges etter. Operatørens planer for å håndtere et utslipp av større omfang og for å følge opp myndighetenes krav til oljevernberedskapen skal framkomme av beredskapsplanene. Undersøkelsen viser at verken Miljødirektoratet eller Kystverket kjenner til innholdet i disse planene. Etatene etterspør bare planene i enkelte tilsyn eller dersom det skjer et akutt utslipp av olje. Dermed har myndighetene liten kjennskap til operatørenes strategier for beredskap. Dette kan innebære at Miljødirektoratet ikke har tilstrekkelig informasjon til å vurdere den private beredskapen, og at Kystverket ikke får enkel og rask tilgang til informasjon for å føre tilsyn med en større oljevernaksjon eller for å planlegge en eventuell statlig ledelse av en oljevernaksjon.

Kystverket kan ved større hendelser, eller dersom det er risiko for at oljen driver over i internasjonalt farvann, overta ledelsen av en oljevernaksjon. Kystverkets beredskap er primært innrettet for å håndtere oljeutslipp fra skip. Undersøkelsen viser at ved leteaktivitet i østlige deler av Barentshavet er det risiko for at oljen driver over grensen til russisk farvann. Videre mener Kystverket at det kan være utfordrende for mindre operatører i Barentshavet å håndtere en stor ulykke. Dette innebærer at Kystverket må være forberedt på å ta over ledelsen av en oljevernaksjon svært tidlig i hendelsesforløpet. Kystverkets beredskapsanalyser omfatter ikke et scenario med grenseoverskridende utslipp. Uklarheter om innretningen på den kommunale beredskapen, beredskapen ved Bjørnøya, om samordningen mellom beredskapsaktørene ved en oljevernaksjon og at innholdet i beredskapsplanene ikke er kjent, kan samlet sett gjøre det krevende for Kystverket å lede en statlig oljevernaksjon. Riksrevisjonen mener at uklarhetene om beredskapen i Barentshavet er kritikkverdige.

2.5.3 Miljødirektoratet og Kystverket utnytter ikke hverandres kompetanse godt nok for å sikre en robust og effektiv beredskap

Miljødirektoratet har ansvar for å stille krav til og føre tilsyn med privat og kommunal oljevernberedskap. Undersøkelsen viser at operatøren ofte forutsetter at oljevernutstyret er mer tilgjengelig og effektivt enn det myndighetene legger til grunn i sine vurderinger. Miljødirektoratet har begrenset operativ kompetanse på oljevern og opplever at det er vanskelig å begrunne strengere eller mer hensiktsmessige krav til oljevernberedskap enn det operatøren har foreslått. Direktoratet utnytter i liten grad Kystverkets operative kunnskap og erfaring for å stille kritiske spørsmål til operatørens planer og for å sikre en robust og effektiv beredskap gjennom å stille krav og følge opp.

Kystverket kan først føre tilsyn med beredskapen når akutt forurensning har oppstått. Petroleumstilsynet fører tilsyn med operatørens beredskap for HMS. Petroleumstilsynet har en tettere oppfølging av boreoperasjoner enn Miljødirektoratet. Petroleumstilsynet, Kystverket og Miljødirektoratet har ulik kompetanse og ulike roller, men bruker hverandres kompetanse lite i tilsynssammenheng for å sikre en helhetlig vurdering av operatørens beredskapsplaner og evne til å lede en større oljevernaksjon.

Miljødirektoratet skal føre tilsyn med den kommunale beredskapen, men har over lengre tid ikke prioritert dette. Etter Riksrevisjonens oppfatning har Miljødirektoratet ikke fulgt godt nok opp den kommunale beredskapen mot akutt forurensning. Kystverket følger tett opp den kommunale beredskapen, men uten å ha myndighet til å stille og følge opp krav. Miljødirektoratet utnytter i for liten grad Kystverkets kjennskap til og kontakt med kommunene for å bidra til en risikobasert oppfølging og dermed bedre beredskap.

Riksrevisjonen mener at samarbeidet mellom Miljødirektoratet og Kystverket når det gjelder å stille krav og å følge opp oljevernberedskapen er kritikkverdig.