Kapittel 7.0

Innledning

7.1 Bakgrunn

Petroleumspolitikken skal sikre høy verdiskaping gjennom effektiv og miljøvennlig forvaltning av energiressursene, jf. budsjettproposisjonene til Olje- og energidepartementet. Petroleumsindustrien skal drive sin virksomhet i sameksistens med andre brukere av havet. Det største potensialet for nye petroleumsressurser på norsk sokkel er i Barentshavet. Det er de senere årene tildelt nye leteområder i Barentshavet til oljeselskapene, og leteaktiviteten har derfor økt. To felt er i drift, gassfeltet Snøhvit og oljefeltet Goliat, mens en ny utbygging, Johan Castberg, ble godkjent i 2018. Det er generelt et høyt sikkerhetsnivå ved petroleumsvirksomhet på norsk sokkel, men ifølge Petroleumstilsynet (Ptil) er det hvert år flere hendelser som i verste fall kunne ha ført til storulykker med akutt forurensning.

Barentshavet har en av verdens høyeste tettheter av sjøfugl, og Norge har et særlig ansvar for å forvalte flere arter. Havområdet er også viktig som leve- og gyteområde for fisk. Petroleumsvirksomhet kan påvirke miljøet ved

  • utslipp av olje, kjemikalier og forurenset borekaks til sjø som blant annet kan skade sjøfugl, sjøpattedyr, fiskeegg og fiskelarver, og andre marine organismer
  • plassering av faste innretninger, oppankring av flyttbare innretninger, deponering av borekaks, mudring eller steinfyllinger som kan skade planter og dyr på havbunnen og dermed næringsgrunnlaget for andre arter
  • støy fra seismiske undersøkelser som skremmer fisk og sjøpattedyr

Påvirkningen på miljøet fra petroleumsvirksomheten i Barentshavet er foreløpig antatt å være liten. Økt aktivitet kommer imidlertid i tillegg til en sterk økning i temperaturen i havet og en reduksjon i sjøisen som rammer arktiske arter. Det har vært en nedgang i bestandene av flere sjøfugl og enkelte sjøpattedyr, og flere arter er sårbare eller truede. En rekke sjøpattedyr kan være sårbare for petroleumsaktivitet. Økosystemene i iskantsonen, ved polarfronten, nær Finnmarkskysten og i havområdene rundt Bjørnøya er regnet som særlig verdifulle og særlig sårbare overfor menneskelig påvirkning. Konsekvensene kan bli store dersom det ved et uhell slippes ut olje som når disse områdene. Is, kulde, mørke og dårlig utbygd infrastruktur innebærer samtidig at det mange steder i Barentshavet er vanskelig å gjennomføre en effektiv oljevernaksjon for å redusere konsekvensene av et utslipp.

Forvaltningsplanene for havområdene viser at Barentshavet er viktig for norske fiskerier. Petroleumsvirksomheten og fiskerinæringen driver virksomhet i de samme områdene, og det kan oppstå arealkonflikter mellom de to næringene. I tillegg kan støy fra seismikk skremme fisken bort fra fiskefeltene.

Gjennom behandlingen av St.meld. nr. 12 (2001–2002) Rent og rikt hav sluttet Stortinget seg til behovet for en mer helhetlig forvaltning av norske havområder basert på en økosystembasert tilnærming. Klima- og miljødepartementet [tidligere Miljøverndepartementet] har fulgt opp dette med flere forvaltningsplaner, den første i 2006. Den siste oppdateringen er Meld. St. 20 (2014–2015) Oppdatering av forvaltningsplanen for Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten med oppdatert beregning av iskanten.

7.2 Organisering

Flere myndigheter har ansvar for å stille krav til virksomhetene for å redusere påvirkningen på miljøet og for å redusere konsekvensene dersom det skulle skje en ulykke. Tillatelser og samtykker med vilkår skal også sikre at hensynet til fiskeri blir ivaretatt. Figur 1 gir en oversikt over de viktigste myndighetsprosessene i kronologisk rekkefølge, fra åpningen av et område for petroleumsvirksomhet til driftsfasen, og over hvilken myndighet som har ansvar. Denne undersøkelsen omfatter ikke de to første trinnene: åpningen av et område for petroleumsvirksomhet og arbeidet med forvaltningsplanen.

Figur 1Kronologisk oversikt over sentrale punkter i myndighetsutøvelsen i petroleumsvirksomheten

Punkt 1: Åpning av et område for petroleumsvirksomhet (ikke omhandlet i undersøkelsen) 
Olje- og energidepartementet sender forslag til program for konsekvensutredning av nærings- og miljømessige virkninger av eventuell petroleumsvirksomhet på offentlig høring og vurderer høringsuttalelsene, sender konsekvensutredningen på offentlig høring og vurderer høringsuttalelsen og legger fram forslaget om åpning av et område i en melding til Stortinget.

Punkt 2: Forvaltningsplan (ikke omhandlet i undersøkelsen)
Klima- og miljødepartementet utarbeider forvaltningsplanen for et havområde og sender planen på offentlig høring. Det faglige grunnlaget utarbeides av blant annet Miljødirektoratet, Oljedirektoratet, Petroleumstilsynet, Fiskeridirektoratet og Havforskningsinstituttet. Deretter legger Klima- og miljødepartementet forvaltningsplanen fram for Stortinget i en melding, og oppdaterer og reviderer forvaltningsplanen med visse mellomrom.

Punkt 3: Tillatelse og gjennomføring av undersøkelse
Oljedirektoratet utsteder undersøkelsestillatelser etter søknad. Gjennomføring av seismisk undersøkelse må meldes til relevante myndigheter. Petroleumsregelverket har klare bestemmelser om at seismikkfartøy må ta hensyn til fiskeriaktivitet og fiskefartøy.

Punkt 4: Tildeling av utvinningstillatelse
Olje- og energidepartementet sender forslag til utlysning av blokker på offentlig høring og lyser ut blokker. Utvinningstillatelse tildeles av Kongen i statsråd. 

Punkt 5: Tillatelse og samtykke til boring
Miljødirektoratet gir tillatelse etter forurensningsloven til boring av brønn. Søknaden sendes på offentlig høring. Oljedirektoratet tildeler tillatelse etter petroleumsloven til boring av brønner og registrerer søknaden. Petroleumstilsynet gir samtykke til boring blant annet under forutsetning av tillatelsen etter forurensningsloven.

Punkt 6: Godkjenning av plan for utbygging og drift (PUD)
Petroleumsmyndighetene følger rettighetshavers prosjektutvikling gjennom ulike milepæler fram til levering av PUD. Olje- og energidepartementet sender både forslag til program og resultat av konsekvensutredningen på offentlig høring., og legger fram prosjekter med PUD på over 20 mrd. kroner for godkjenning i Stortinget. Øvrige prosjekter godkjennes i statsråd.

Punkt 7: Samtykke og tillatelse ved oppstart av produksjon og drift
Forutsetning for oppstart og drift av felt er at samtykke/tillatelse gis av Oljedirektoratet, Petroleumstilsynet og Miljødirektoratet i henhold til hver myndighets regelverk.

Punktene vises i bokser, med pil fra et punkt til det neste. Figur.

Kilde: Riksrevisjonen, sammenstilt på grunnlag av lover og forskrifter

Tildeling av tillatelser til å lete etter og utvinne petroleum foretas i henhold til petroleumsloven av Kongen i statsråd. Olje- og energidepartementet forbereder saken. Arbeids- og sosialdepartementet / Ptil vurderer de sikkerhetsmessige sidene ved søknadene. Olje- og energidepartementet / Oljedirektoratet (OD) og Arbeids- og sosialdepartementet / Ptil behandler utbyggingsplaner som godkjennes av Stortinget dersom investeringen er over 20 milliarder kroner og ellers godkjennes av Olje- og energidepartementet. OD og Ptil gir samtykker til boreoperasjoner og bruk av innretninger. Miljødirektoratet gir tillatelse til aktivitet med hjemmel i forurensningsloven, og eventuelle klager behandles av Klima- og miljødepartementet.

OD, Fiskeridirektoratet og Havforskningsinstituttet (HI) gir faglige råd til næringen ved innsamling av seismikk. OD forvalter seismikkregelverket, koordinerer arbeidet og har ansvar for å følge opp rettighetshaver. Ved uenighet skal Olje- og energidepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet finne en løsning.

Rettighetshaver har ansvaret for sikkerhet og beredskap. Ptil stiller krav til og følger opp beredskap for å ivareta helse, miljø og sikkerhet (HMS) og skal forebygge akutte utslipp. Miljødirektoratet stiller blant annet krav til utslipp og oljevernberedskap når det gir tillatelse etter forurensningsloven. Miljødirektoratet stiller også krav til den interkommunale beredskapen mot akutt forurensning og fører tilsyn. Kystverket har ansvar for den statlige oljevernberedskapen og fører tilsyn med den ansvarlige forurenserens håndtering av akutt forurensning.

7.3 Mål og problemstillinger

Målet med undersøkelsen er å vurdere i hvilken grad forvaltningen bidrar til å ivareta hensynet til miljø og fiskeri ved petroleumsvirksomhet i nordområdene, og hva som er årsakene til eventuelle svakheter. Dette vil bli belyst gjennom tre hovedproblemstillinger:

  1. Hvordan ivaretar Olje- og energidepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Klima- og miljødepartementet og deres underliggende etater ulike hensyn i myndighetsutøvelsen i petroleumsvirksomheten?
  2. Hvordan har myndighetene lagt til rette for og fulgt opp oljevernberedskapen for petroleumsvirksomheten?
  3. Hva er årsakene til eventuelle svakheter i hvordan hensynene ivaretas?

Undersøkelsesperioden er i hovedsak 2015–2018, men en lengre tidsperiode er lagt til grunn i noen av analysene.

Med nordområdene i undersøkelsen menes Barentshavet og det tilgrensende området i Norskehavet som er åpnet for petroleumsvirksomhet. Undersøkelsen omfatter saksbehandling og samarbeid mellom norske myndigheter etter at området er åpnet for petroleumsvirksomhet, det vil si utlysning og tildelinger av utvinningstillatelser, innsamling av seismiske data, leteboring, utbygging og drift, og beredskapen mot akutt forurensning fra petroleumsvirksomheten. Undersøkelsen omfatter også påvirkning på fisk og andre naturverdier ved utslipp til havet, endringer på havbunnen, og støy.

7.3.1 Revisjonsstandard

Revisjonen er gjennomført i samsvar med Riksrevisjonens lov og instruks, og med retningslinjer for forvaltningsrevisjon som er konsistente med og bygger på ISSAI 300, INTOSAIs internasjonale standarder for forvaltningsrevisjon.