Innledning

Petroleumspolitikken skal sikre høy verdiskaping gjennom effektiv og miljøvennlig forvaltning av energiressursene, jf. budsjettproposisjonene til Olje- og energidepartementet. Petroleumsindustrien skal drive sin virksomhet i sameksistens med andre brukere av havet. Det største potensialet for nye petroleumsressurser på norsk sokkel er i Barentshavet.[1]Fotnote 1Oljedirektoratet (2017) Ressursrekneskap per 31.12.2017 og Dobler ressursanslaget for Barentshavet, nyhetsartikkel, 25.04.2017. Det er de senere årene tildelt nye leteområder i Barentshavet til oljeselskapene, og leteaktiviteten har derfor økt.[2]Fotnote 2Oljedirektoratet (2017) Venter leterekord i Barentshavet. Nyhetsartikkel, 25.04.2017, og Oljedirektoratets faktasider. To felt er i drift, gassfeltet Snøhvit og oljefeltet Goliat, mens en ny utbygging, Johan Castberg, ble godkjent i 2018.[3]Fotnote 3Innst. 368 S (2017–2018). Det er generelt et høyt sikkerhetsnivå ved petroleumsvirksomhet på norsk sokkel, men ifølge Petroleumstilsynet (Ptil) er det hvert år flere hendelser som i verste fall kunne ha ført til storulykker med akutt forurensning.[4]Fotnote 4Ptil (2018) Risikonivået i norsk petroleumsvirksomhet. Sammendragsrapport.

Barentshavet har en av verdens høyeste tettheter av sjøfugl, og Norge har et særlig ansvar for å forvalte flere arter.[5]Fotnote 5Miljødirektoratet (2018) Sjøfugl. www.miljostatus.no. [Hentedato 13.11.2018] Havområdet er også viktig som leve- og gyteområde for fisk. Petroleumsvirksomhet kan påvirke miljøet ved[6]Fotnote 6Miljødirektoratet (2016) Petroleumssektoren og hensynet til marint miljø. Rapport M-621/2016.

• utslipp av olje, kjemikalier og forurenset borekaks til sjø som blant annet kan skade sjøfugl, sjøpattedyr, fiskeegg og fiskelarver, og andre marine organismer
• plassering av faste innretninger, oppankring av flyttbare innretninger, deponering av borekaks, mudring eller steinfyllinger som kan skade planter og dyr på havbunnen og dermed næringsgrunnlaget for andre arter
• støy fra seismiske undersøkelser som skremmer fisk og sjøpattedyr

Påvirkningen på miljøet fra petroleumsvirksomheten i Barentshavet er foreløpig antatt å være liten. Økt aktivitet kommer imidlertid i tillegg til en sterk økning i temperaturen i havet og en reduksjon i sjøisen som rammer arktiske arter.[7]Fotnote 7Havforskningsinstituttet (2017) Status for miljøet i Barentshavet og ytre påvirkning – rapport fra Overvåkningsgruppen 2017 og Havforskningsinstituttet og Norsk Polarinstitutt (2017) Miljøverdier og sårbarhet i iskantsonen. Det har vært en nedgang i bestandene av flere sjøfugl og enkelte sjøpattedyr, og flere arter er sårbare eller truede. En rekke sjøpattedyr kan være sårbare for petroleumsaktivitet. Økosystemene i iskantsonen, ved polarfronten, nær Finnmarkskysten og i havområdene rundt Bjørnøya er regnet som særlig verdifulle og særlig sårbare overfor menneskelig påvirkning.[8]Fotnote 8Meld. St. 20 (2014–2015) Oppdatering av forvaltningsplanen for Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten med oppdatert beregning av iskanten. Konsekvensene kan bli store dersom det ved et uhell slippes ut olje som når disse områdene. Is, kulde, mørke og dårlig utbygd infrastruktur innebærer samtidig at det mange steder i Barentshavet er vanskelig å gjennomføre en effektiv oljevernaksjon for å redusere konsekvensene av et utslipp.[9]Fotnote 9Oljevernutvalget (2015) Norsk oljevernberedskap – rustet for fremtiden? Rapport fra et regjeringsoppnevnt utvalg.

Forvaltningsplanene for havområdene viser at Barentshavet er viktig for norske fiskerier. Petroleumsvirksomheten og fiskerinæringen driver virksomhet i de samme områdene, og det kan oppstå arealkonflikter mellom de to næringene. I tillegg kan støy fra seismikk skremme fisken bort fra fiskefeltene.

Gjennom behandlingen av St.meld. nr. 12 (2001–2002) Rent og rikt hav sluttet Stortinget seg til behovet for en mer helhetlig forvaltning av norske havområder basert på en økosystembasert tilnærming. Klima- og miljødepartementet [tidligere Miljøverndepartementet] har fulgt opp dette med flere forvaltningsplaner, den første i 2006. Den siste oppdateringen er Meld. St. 20 (2014–2015) Oppdatering av forvaltningsplanen for Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten med oppdatert beregning av iskanten.[10]Fotnote 10Stortinget vedtok å sende denne tilbake til regjeringen og ba regjeringen igangsette arbeid med ordinær helhetlig revidering av forvaltningsplanen for Barentshavet.

Flere myndigheter har ansvar for å stille krav til virksomhetene for å redusere påvirkningen på miljøet og for å redusere konsekvensene dersom det skulle skje en ulykke. Tillatelser og samtykker med vilkår skal også sikre at hensynet til fiskeri blir ivaretatt. Figur 1 gir en oversikt over de viktigste myndighetsprosessene i kronologisk rekkefølge, fra åpningen av et område for petroleumsvirksomhet til driftsfasen, og over hvilken myndighet som har ansvar. Denne undersøkelsen omfatter ikke de to første trinnene: åpningen av et område for petroleumsvirksomhet og arbeidet med forvaltningsplanen.

Tildeling av tillatelser til å lete etter og utvinne petroleum foretas i henhold til petroleumsloven av Kongen i statsråd. Olje- og energidepartementet forbereder saken. Arbeids- og sosialdepartementet / Ptil vurderer de sikkerhetsmessige sidene ved søknadene. Olje- og energidepartementet / Oljedirektoratet (OD) og Arbeids- og sosialdepartementet / Ptil behandler utbyggingsplaner som godkjennes av Stortinget dersom investeringen er over 20 milliarder kroner og ellers godkjennes av Olje- og energidepartementet. OD og Ptil gir samtykker til boreoperasjoner og bruk av innretninger. Miljødirektoratet gir tillatelse til aktivitet med hjemmel i forurensningsloven, og eventuelle klager behandles av Klima- og miljødepartementet.

OD, Fiskeridirektoratet og Havforskningsinstituttet (HI) gir faglige råd til næringen ved innsamling av seismikk.[11]Fotnote 11Fiskeri- og kystdepartementet og Olje- og energidepartementet (2013) Gjennomføring av seismiske undersøkelser på norsk kontinentalsokkel. Veileder. OD forvalter seismikkregelverket, koordinerer arbeidet og har ansvar for å følge opp rettighetshaver. Ved uenighet skal Olje- og energidepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet finne en løsning.

Rettighetshaver har ansvaret for sikkerhet og beredskap. Ptil stiller krav til og følger opp beredskap for å ivareta helse, miljø og sikkerhet (HMS) og skal forebygge akutte utslipp. Miljødirektoratet stiller blant annet krav til utslipp og oljevernberedskap når det gir tillatelse etter forurensningsloven. Miljødirektoratet stiller også krav til den interkommunale beredskapen mot akutt forurensning og fører tilsyn. Kystverket har ansvar for den statlige oljevernberedskapen og fører tilsyn med den ansvarlige forurenserens håndtering av akutt forurensning.

Målet med undersøkelsen er å vurdere i hvilken grad forvaltningen bidrar til å ivareta hensynet til miljø og fiskeri ved petroleumsvirksomhet i nordområdene, og hva som er årsakene til eventuelle svakheter. Dette vil bli belyst gjennom tre hovedproblemstillinger:

1. Hvordan ivaretar Olje- og energidepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Klima- og miljødepartementet og deres underliggende etater ulike hensyn i myndighetsutøvelsen i petroleumsvirksomheten?
2. Hvordan har myndighetene lagt til rette for og fulgt opp oljevernberedskapen for petroleumsvirksomheten?
3. Hva er årsakene til eventuelle svakheter i hvordan hensynene ivaretas?

Undersøkelsesperioden er i hovedsak 2015–2018, men en lengre tidsperiode er lagt til grunn i noen av analysene.

Med nordområdene i undersøkelsen menes Barentshavet og det tilgrensende området i Norskehavet som er åpnet for petroleumsvirksomhet. Undersøkelsen omfatter saksbehandling og samarbeid mellom norske myndigheter etter at området er åpnet for petroleumsvirksomhet, det vil si utlysning og tildelinger av utvinningstillatelser, innsamling av seismiske data, leteboring, utbygging og drift, og beredskapen mot akutt forurensning fra petroleumsvirksomheten. Undersøkelsen omfatter også påvirkning på fisk og andre naturverdier ved utslipp til havet, endringer på havbunnen, og støy.

7.3.1 Revisjonsstandard

Revisjonen er gjennomført i samsvar med Riksrevisjonens lov og instruks, og med retningslinjer for forvaltningsrevisjon som er konsistente med og bygger på ISSAI 300, INTOSAIs internasjonale standarder for forvaltningsrevisjon.