Oljevernberedskap

Responstiden ved en oljevernaksjon, og dermed muligheten til å begrense konsekvensene av et oljeutslipp, er avhengig av hvor oljevernutstyret er plassert.[5]Fotnote 5Kystverket (2014) Beredskapsanalyse for skipstrafikken i områdene rundt Svalbard og Jan Mayen. Kart 11 viser at NOFO, Kystverket og de interkommunale utvalgene for akutt forurensning (IUA-ene) har oljevernressurser langs kysten av Troms og Finnmark, med hoveddelen av ressursene lokalisert i Vest-Finnmark.

Kystverket viser til at ikke alle operatører på norsk sokkel har ressurser til å håndtere en storulykke, og at det er mange små selskaper som opererer i Barentshavet. NOFOs ressurser dekker hovedsakelig beredskapen for lete- og produksjonsaktivtet, og dersom det er behov for ytterligere ressurser må disse ordnes av operatør. Operatørenes fartøy må da læres opp og godkjennes av NOFO. NOFO opplyser at det plasserer oljevernressursene i henhold til kravene i beredskapsplanen til hvor raskt utstyr skal være på plass. NOFO vurderer at beredskapen i Barentshavet er god når det gjelder å dekke den første akutte fasen ved et oljeutslipp. Av NOFOs 27 havgående oljevernsystemer opererer 3 fartøy nær Vest-Finnmark for å ivareta den første innsatsen ved en hendelse ved Goliat-feltet.[6]Fotnote 6Et oljevernsystem er et sett av utstyrsenheter for å samle, ta opp og oppbevare oljeforurensning. Oljevernsystemene kategoriseres som havgående system, kystsystem, fjordsystem og dispergeringssystem. Kilde: Kystverket, Terminologi akutt forurensning. NOFO anslår at de kan mobilisere alle sine kystnære ressurser hvor som helst langs kysten innen fem døgn. Ved større og langvarige utslipp er det nok tid til å forsterke en oljevernaksjon med ytterligere ressurser fra norsk sokkel og fra utlandet ved behov. Norsk olje og gass vurderer beredskapen som robust ettersom den har nok ressurser og fungerer ut over varigheten til scenarioet som beredskapen er planlagt for, jf. kapittel 6.[7]Fotnote 7Norsk- olje og gass (2014) Status for oljevernberedskapen på norsk sokkel. Kystverket planlegger de statlige oljevernressursene på grunnlag av beredskapsanalyser av oljeutslipp fra skipsfarten. Av Kystverkets totalt seks havgående fartøy opererer to i Troms og Finnmark.[8]Fotnote 8Kystverkets beredskapsressurser og øvelser – informasjon mottatt fra Kystverket. I tillegg har Kystverket fartøy i kystnær beredskap. Kystverket har også oljevernutstyr om bord på fire av Kystvaktens havgående fartøy og på to kystnære fartøy i området. Sysselmannen på Svalbard har ett fartøy med oljevernutstyr tilgjengelig. Samferdselsdepartementet opplyser at kommunene og IUA-enes oljevernutstyr primært skal dekke lokal beredskapsbehov. NOFO og Kystverket har oljevernutstyr på depot i hele landet som kan fraktes til Finnmark. Videre har Kystverket gjennom avtaler muligheter til å skaffe ytterligere nasjonale og internasjonale oljevernressurser.

Kystverkets beredskapsanalyser viser at å komme raskt fram til skadestedet vil være den viktigste faktoren for å redusere og begrense skadeomfanget.[9]Fotnote 9Kystverket (2011) Beredskapsanalyse knyttet til akutt forurensning fra skipstrafikk. En større andel av fartøyene har derfor fått mer oljevernutstyr om bord og flere ulike typer oljevernutstyr enn tidligere da disse ble hentet ved statlige depoter på land. Kystverkets depoter har ikke utstyr for kjemisk dispergering av olje. Kystverkets miljø- og beredskapsanalyser i 2011 og 2014 viser at det er behov for å bygge opp en statlig dispergeringsberedskap som et supplement til eksisterende oljevernberedskap.

Intervjuer og dokumentanalyse viser at beredskapsressursene ble styrket i forbindelse med petroleumsproduksjonen på Goliat, særlig kyst- og strandberedskapen. Dette skyldes blant annet at olje fra Goliat vil drive til land på kort tid. NOFO har i samarbeid med operatøren utrustet private fiskebåter med oljevernutstyr.[10]Fotnote 10Norsk olje og gass (2014) Status for oljevernberedskapen på norsk sokkel. Videre har NOFO etablert spesialiserte innsatsgrupper for kyst- og strandoperasjoner for å samle opp og rense olje. For å bøte på infrastruktur- og logistikkutfordringer mellom nordlige og sørlige deler av Barentshavet har NOFO avtaler om frakt av oljevernmateriell fra land og med fly. Miljødirektoratet vurderer det som positivt at operatørene på norsk sokkel har mer utsyr enn tidligere og i tillegg har bidratt til å styrke den kommunale beredskapen.[11]Fotnote 11Miljødirektoratet (2016) Petroleumssektoren og hensynet til marint miljø. Rapport M-621/2016.

For den kystnære beredskapen mener Miljødirektoratet generelt at det er vanskeligere å vurdere om beredskapen har god nok kapasitet.[12]Fotnote 12Miljødirektoratet (2016) Petroleumssektoren og hensynet til marint miljø. Rapport M-621/2016. Det er mer utfordrende å beregne beredskapsbehovet, og det er ingen omforent metodikk for å gjøre det.

IUA-ene opplyser at olje som når Finnmarkskysten, vil være utfordrende å håndtere på grunn av fylkets geografiske utstrekning kombinert med at flere kystområder er vanskelig tilgjengelige for beredskapstiltak. Ifølge IUA-ene er det vanskelig å finne gode plasseringer av depoter og utstyr for å kunne beskytte særlig verdifulle og sårbare områder og samtidig ivareta beredskapen lokalt. Enkelte IUA-er oppgir at eget oljevernutstyr er mangelfullt eller gammelt, mens andre har forbedret, eller planlegger å forbedre, beredskapsutstyret. Med utgangspunkt i IUA-enes tilgang på personell og utstyr mener de det vil være en utfordring å gjennomføre en større og langvarig oljevernaksjon.

Kystverket viser til at det ikke vil være hensiktsmessig å plassere ut oljevernutstyr på Bjørnøya på grunn av topografien og manglende havn. Det vil derfor være vanskelig å begrense skadene dersom olje treffer strandsonen av Bjørnøya, og strategien er å bekjempe oljesøl med havgående og kystnære ressurser.

Naturgitte forhold som bølger, temperatur og tåke påvirker oljevernmetodenes og oljevernsystemenes tilgjengelighet og ytelse ved en oljevernaksjon i Barentshavet.[13]Fotnote 13DNV GL (2018) Om mulighetsstudien for Oljevern i Norske havområder; DNV GL and Nuka Research and Planning Group, LLC (2017) Circumpolar Oil Spill Response Viability Analysis (Technical report), Arctic Council (2017) Circumpolar oil spill response viability analysis. Technical report. Is vanskeliggjør effektiv bekjempelse av akutt forurensning.[14]Fotnote 14Meld. St. 20 (2014–2015) Oppdatering av forvaltningsplanen for Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten med oppdatert beregning av iskanten. Kart 9 i kapittel 12 viser at enkelte av de nordligste letebrønnene er i områder hvor is kan forekomme i løpet av året.

Tabell 4 viser hvordan ytelsen til de mest brukte havgående oljevernsystemene for mekanisk opptak og kjemisk dispergering begrenses ved naturgitte forhold. Mekaniske oljevernsystemer er uegnede ved bølgehøyde over 3 meter, mens kjemisk dispergering fra fartøy kan operere i opptil 5 meter bølgehøyde. Tabellen viser at det er vanskelig å samle opp olje mekanisk i farvann med is, mens kjemisk dispergering fra fartøy kan operere i høyere iskonsentrasjoner. Dette bekreftes også av lignende analyser av oljevernutstyr og ytelse i arktiske områder og øvelser i Barentshavet.[15]Fotnote 15DNV GL and Nuka Research and Planning Group, LLC (2017) Circumpolar Oil Spill Response Viability Analysis (Technical report), og NOFO (2017), BaSEC oljevernøvelse – Is og kulde – Barentshavet 2017. Det er også krevende å gjennomføre en oljevernaksjon i mørke.

Figur 11 viser at ytelsen av oljevernsystemene i snitt er betydelig dårligere om vinteren enn om sommeren. Mekaniske havgående systemer vurderes som uegnede i 60 prosent av januar mot 37 prosent i juni. Oljevernberedskapens tilgjengelighet avtar gradvis utover høsten og øker utover våren. Kjemisk dispergering fra havgående fartøy er gjennomgående mer tilgjengelig for bruk enn mekaniske systemer. Dette bekreftes også av andre analyser av oljevern i arktiske områder.[16]Fotnote 16DNV GL and Nuka Research and Planning Group, LLC (2017) Circumpolar Oil Spill Response Viability Analysis (Technical report). Videre er det i Barentshavet i snitt flere dager i løpet av hver måned hvor oljevernsystemer for mekanisk opptak og kjemisk dispergering er uegnede, enn hva tilfellet er i de andre norske havområdene.[17]Fotnote 17DNV GL (2018) Om mulighetsstudien for Oljevern i Norske havområder.

Oljevernsystemenes ytelse er også avhengig av type olje. Noen typer olje kan ikke dispergeres, eller er kun dispergerbare i kort tid etter et utslipp, og da er mekanisk opptak eneste mulige beredskapstiltak, jf. vedlegg 1.

Erfaring fra hendelser, øvelser og forskning viser at det å brenne oljen er en metode som kan benyttes både på åpent hav og i områder med is, hvor mekanisk oppsamling ikke er mulig.[18]Fotnote 18International Association of Oil and Gas Producers (IOGP) (2017) Arctic Oil Spill Response Technology Joint Industry Programme (JIP) - synthesis report, Kystverket og NOFO øvelsesrapporter 2014–2016, Olje på vann.[19]Fotnote 19NOFO (2018) Søknad om tillatelse til utslipp I forsøksøyemed, Olje På Vann (OPV) - 2018 med vedlegg. Intervjuer viser at dette ikke er en standard beredskapsmetode for oljevern på norsk sokkel, og de miljømessige konsekvensene må avklares før denne metoden blir aktuell. Miljødirektoratet viser til at det ved en alvorlig hendelse i isfylte farvann likevel må vurderes å brenne olje som ikke kan håndteres på annen måte. Kystverket opplyser i intervju at det kan, i samråd med Miljødirektoratet, eventuelt godkjenne brenning av olje under en aksjon. Kystverket samarbeider med SINTEF om å avklare de miljømessige konsekvensene. NOFO har som mål å videreutvikle og ta i bruk brenning som bekjempingstiltak fram mot 2020.[20]Fotnote 20NOFO (2016) Strategiplan Norsk Oljevernforening for Operatørselskap 2016–2020. NOFO opplyser at foreningen ikke selv har utstyr for å bruke metoden, men at de har inngått avtaler om å låne utstyr fra andre land slik at utstyret kan være på plass i løpet av noen døgn.

Praktiske forsøk og verifisering i større skala er nødvendig for å kunne vurdere nye metoder og forbedringer i oljevernsystemer og oljevernutstyr. Det framkommer av dokumentanalysen at øvelser på beredskap mot akutt forurensning har flere formål:

• testing og verifikasjon av kapasitet for oljevernsystemer og oljevernutstyr
• kompetansebygging for personell og innøving av rutiner for håndtering av hendelser
• øving av ledelse, av samarbeid og av roller og ansvar ved ulike hendelser

Dokumentanalysen viser at Kystverket, NOFO og flertallet av IUA-ene i Troms og Finnmark har årlige planer for ulike typer øvelser rettet mot de ulike formålene.

Faktaboks 4 viser at Kystverket, NOFO og IUA-ene årlig arrangerer ulike typer øvelser, som fullskalaøvelser, materielløvelser og verifikasjonsøvelser. Hovedhensikten med fullskalaøvelser er å øve på samvirke mellom flere beredskapsnivåer og aktører.[21]Fotnote 21Kystverket (2016) Øvelser innen Kystverket, beredskap mot akutt forurensning – øvingsmønster 2016–2021. Materielløvelser gir personell trening i å håndtere beredskapsmateriell, mens verifikasjonsøvelser har som hensikt å verifisere at ett eller flere områder av beredskapen fungerer etter hensikten. Skrivebordsøvelser har som hovedhensikt å belyse mulige mangler og svakheter ved beredskapsplanverk. Øvelsene omfatter blant annet samarbeid mellom de ulike aktørene, statlig overtakelse av aksjon, bruk av oljevernmateriell og verifikasjon av deler av beredskapen mot akutt forurensning.

Kystverket viser til at olje som når land over et svært stort område, vil involvere et stort antall kommuner og flere IUA-er.[22]Fotnote 22Kystverket og DSB (2015) Beredskapsanalyse – Verstefallshendelser akutt forurensning (vurderinger og anbefalinger). Kystverket vurderer at det ved en større hendelse vil være utfordrende å lede og organisere alle ressursene for å utnytte dem effektivt. Dokumentgjennomgangen viser imidlertid at ingen øvelser i perioden 2014–2018 involverer alle nivåer av oljevern fra havgående systemer til kystsystemer eller alle aktørene som har ansvar for beredskapen mot akutte utslipp fra petroleumsvirksomhet på sokkelen. Fem øvelser med myndighetene har involvert enkelte operatører, jf. Faktaboks 4. Operatørene har også ifølge NOFO egne øvelser, men de rapporterer ikke til myndighetene hvordan disse har blitt gjennomført.

Ptil og Kystverket har årlig en skrivebordsøvelse (Myndex) for å øve samhandling innen beredskap mot akutt forurensning blant annet når det gjelder statlig overtakelse, mobilisering av ressurser og evakuering av personell. Erfaringer fra Myndex tilsier at også mindre operatører bør øve på samspillet mellom privat og statlig beredskap.[23]Fotnote 23Ptil (2017) Rapport fra øvelse Myndex 2016. Kystverket ber Ptil bistå med å følge opp operatørenes planer for og prioritering av øvelser. Kystverket opplyser at det ved øvelsen Myndex i 2017 ble kjent med at Ptil hadde godkjent endringer i operatørenes beredskap som fikk konsekvenser for beredskapen mot akutt forurensning. Ingen av øvelsene trekker inn operatørens arbeid med å stanse utblåsningen og ivareta personell, eller Ptils tilsyn med dette arbeidet.

I tillegg til å gjennomføre øvelser arbeider Kystverket og NOFO årlig med å lære opp og trene depotmannskaper og IUA-ene for å vedlikeholde og styrke kompetansen innen akutt forurensning. Kystverket og NOFO mener de har nok midler til å gjennomføre øvelser.

Faktaboks 4 Større oljevernøvelser som Kystverket har hatt ansvar for eller er blitt invitert til i perioden 2014–2018.

Definisjonen av Kystverkets øvelsestyper er gitt i dokumentet Øvelser innen Kystverket, beredskap mot akutt forurensning - øvingsmønster 2016-2021.

Kilde: Informasjon om øvelser mottatt fra Kystverket

IUA-ene gjennomfører ifølge intervjuer få øvelser på eget initiativ. Dette skyldes blant annet økonomiske prioriteringer i kommunene og utfordringer med å få samlet beredskapspersonell. IUA-ene mener at det derfor er vanskelig å vedlikeholde grunnkompetansen til beredskapspersonellet. I tillegg er det vanskelig å beholde kompetansen på grunn av utskiftninger av personell. Fra 2018 er det krav om at kommunal beredskap skal ha en årlig plan for opplæring og øvelser.[24]Fotnote 24Forskrift om endring i forurensningsforskriften (nytt kapittel 18A om kommunal beredskap mot akutt forurensning) FOR-2018-04-30-648, § 18A-9 Opplæring, beredskapsøvelser og testing.

NOFO og Kystverket samarbeider om årlige Olje på vann-verifikasjonstester for oljevernutstyr under gunstige forhold. Øvelsen gjennomføres i Nordsjøen i juni.[25]Fotnote 25Kystverket og NOFO øvelsesrapporter 2014–2016, Olje på vann. Norge er et av få land hvor oljevernutstyr testes under reelle forhold.[26]Fotnote 26Det Norske Veritas (2012) Oljevern beredskapsanalyse for lokasjoner i det nordøstlige Norskehavet; NOFO På øvelse med NOFO, NOFO (2018) Søknad om tillatelse til utslipp I forsøksøyemed, Olje På Vann (OPV) - 2018 med vedlegg. NOFO og Kystverket må søke Miljødirektoratet om tillatelse etter forurensningsloven til å slippe ut olje.

En erfaring fra øvelser er at forekomsten av is kan endre seg raskt, og derfor er det nødvendig å hurtig kunne endre taktikk og oljevernutstyr.[27]Fotnote 27BaSEC (2017) BaSEC oljevernøvelse – Is og kulde – Barentshavet 2017. Oljevernsystemers ytelse i farvann med is er hittil ikke verifisert gjennom øvelser. Det framkommer gjennom intervjuer, rapporter fra øvelser og dokumentanalyse at det er viktig å utvikle bedre metoder og utstyr for å fjerne olje i is og under vinterforhold. Det gjennomføres forsøk med utstyr i testbasseng, og Kystverket utreder bygging av en testhall / et basseng for å simulere oljevern i islagte farvann. Ved øvelsene som Kystverket og NOFO har gjennomført i Barentshavet, er det sluppet ut små eller ingen mengder av olje for opptak. Øvelsene har begrenset mulighet til å verifisere effektiviteten til oljevernsystemer og utstyr og samspillet mellom aktørene ved en aksjon under realistiske forhold.

NOFO ønsker ifølge intervju å øve på reelle scenarioer med olje i isfylte farvann, på samme måte som i dagens Olje på vann-øvelser. Miljødirektoratet har gitt avslag på søknader om oljevernøvelser med utslipp av olje i arktiske områder med is. Direktoratet vurderer at det ikke er forsvarlig å gjennomføre øvelser i større skala i islagte farvann på grunn av negative miljøkonsekvenser ved at det ikke vil være mulig å samle opp tilstrekkelig mengde av oljeutslippet.

Oljevernutvalget viser til at det siden 1990-tallet har vært arbeidet systematisk for å oppnå mer effektiv og raskere oppsamling av olje på sjø. Videre viser utvalget til behov for ny kunnskap, nye produkter og ny teknologi for å løse de utfordringene som oljevernaksjoner i kaldt klima vil møte.[28]Fotnote 28Oljevernutvalget (2015) Norsk oljevernberedskap – rustet for fremtiden?

13.4.1 Teknologiutvikling

Ifølge Norsk olje og gass har utviklingen de siste ti årene gitt[29]Fotnote 29Norsk olje og gass (2014) Status for oljevernberedskap på norsk sokkel.

• mer effektiv og raskere oppsamling og behandling av olje på hav og kyst
• styrket fjernmåling av et oljeutslipp under en oljevernaksjon
• bedre oversikt under en aksjon
• nye verktøy og økt kapasitet i kyst- og strandberedskapen

Kystverket og NOFO samarbeider om forskning og utvikling (FoU) gjennom programmet Oljevern 2015, som har etterfulgt Oljevern 2010. Det framkommer gjennom intervjuer og dokumentanalyse at Kystverkets og NOFOs forskning og utvikling primært er operativ og anvendt, og at mange av prosjektene gjennomføres i samarbeid med leverandørindustrien. Kystverket rapporterer i sin handlingsplan for FoU at de fleste pågående prosjektene gjelder skipsulykker / utslipp fra skip, og effekter av dieselolje. Kystverket oppgir at det bidrar med betydelige personalressurser, men et begrenset økonomisk tilskudd, til Oljevern 2015. NOFO og Kystverket beslutter sammen hvilke prosjekt som skal finansieres. Kystverket har i perioden 2015–2017 brukt totalt 17,8 millioner kroner på FoU. I 2018 budsjetterer Kystverket med 8,1 millioner kroner til FoU. Dette omfatter også øvelsen Olje på vann. Kystverket har i tillegg bidratt til styrings- og referansegrupper for flere forskningsprogrammer innen oljevern hos andre aktører de siste par årene.

Utviklingen av mekaniske oljevernsystemer har vært gjennomført i samspill med leverandørindustrien, jf. teknologiutviklingsprogrammene Oljevern 2010 og Oljevern 2015, og har ledet til mer moderne lenseteknologi og mer effektive oppsamlingssystem. Videre har dispergeringsmidler blitt videreutviklet både som et selvstendig alternativ og et supplement til mekanisk oppsamling av olje.[30]Fotnote 30Oljevernutvalget (2015) Norsk oljevernberedskap – rustet for fremtiden? Utviklingen har ført til mer effektive produkter med lav giftighet, bedre påføringsmetoder og bedre kunnskap om mulige biologiske effekter av dispergert olje.

NOFO og Miljødirektoratet vurderer i intervju at oljevernsystemer og oljevernutstyr har blitt gradvis bedre, men at det ikke har vært noen store endringer. NOFO presiserer at teknologiutviklingen ikke har ledet til store endringer i opptakskapasiteten for hvert enkelt system, men at bedre måling og overvåking og bedre utstyr gir større fleksibilitet og dermed høyere effektivitet.

For å sikre at de samlede oljevernressursene utnyttes bedre, ved at de befinner seg på rett sted til rett tid, kreves effektiv fjernmåling i alle sikt- og lysforhold. Miljødirektoratet viser til at fjernmåling via satellitt også er et viktig tiltak for å oppdage oljeutslipp, og uttaler at det ønsker at tjenesten brukes både i større grad og mer samordnet av operatørene.[31]Fotnote 31Miljødirektoratet (2016) Petroleumssektoren og hensynet til marint miljø. Rapport M-621/2016. Det er blant annet utviklet sensorteknologi til skip og droner som kan gi kontinuerlig fjernmåling av oljesøl.

NOFO viser til i intervju at det viktigste utviklingsbehovet for beredskapen i Barentshavet er samband og satellittdekning. I tillegg mener NOFO at det er behov for gode planer for kommunikasjon.

13.4.2 Myndighetenes satsing på forskning for oljevernberedskap

Internasjonal forskning har konkludert med at det er lite sannsynlig at videre utvikling av mekaniske systemer vil gi noen betydelige forbedringer når det gjelder å bekjempe olje i is mer effektivt.[32]Fotnote 32International Association of Oil and Gas Producers (IOGP) (2017) Arctic Oil Spill Response Technology Joint Industry Programme (JIP) - synthesis report. Det anbefales heller å gi oppmerksomhet til utvikling av andre oljevernmetoder. En rekke utredninger og strategier har pekt på behov for styrket norsk satsing på forskning for oljevernberedskap. Dette omfatter blant annet bedre kunnskap om oljevernberedskap i nordområdene. Oljevernutvalget anbefalte å opprette et 5-årig forsknings- og utviklingsprogram med en årlig ramme på 40 millioner kroner.

Samferdselsdepartementet har sektoransvar for forskning på beredskap mot akutt forurensning. FoU-strategien til Samferdselsdepartementet 2016–2022 viser til den kommende stortingsmeldingen om sjøsikkerhet og beredskap. Meld. St. 35 (2015–2016) På rett kurs – forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning peker på at det er behov for mer kunnskap innen oljevernberedskap, blant annet beredskapsmetoder i kaldt vann og i is, metoder for å overvåke oljeflak i mørke og rensing av strandområder.

Kystverket har utarbeidet en FoU-strategi der oljevern i Arktis og kaldt klima er en av prioriteringene.[33]Fotnote 33Kystverket (2017) Strategi for FoU – 2017–2023. Strategien peker på at det er avgjørende at FoU-arbeidet blir bedre og mer langsiktig planlagt, systematisert og målrettet i fremtiden. Kystverket uttaler at det ønsker et eget forskningsprogram rettet mot oljevern hos Forskningsrådet. Det er en utfordring at det ikke finnes en god oversikt over forskningsbehovene, og mange prosjekter retter seg inn mot områder hvor det ikke er reelle kunnskapsbehov. Det skjer mye utvikling internasjonalt som det er vanskelig å holde oversikt over. En samlet satsing på FoU for oljevern ville bidra til å samle forskningsmiljøene og mer målrettede prioriteringer.

Samferdselsdepartementet opplyser at det har vært i dialog med Forskningsrådet og fått klarlagt at det finnes forskningsprogrammer som er relevante for oljevern, slik som PETROMAKS og DEMO2000. Dokumentanalysen viser imidlertid at departementets bevilgninger til Forskningsrådet er rettet mot programmer som er relevante for tradisjonell samferdselsforskning, og ikke mot programmene som er relevante for oljevern.

Samferdselsdepartementet opplyser at Senter for oljevern og marint miljø i Lofoten/Vesterålen er en ny etat under Samferdselsdepartementet. Senteret skal blant annet innhente, systematisere og tilgjengeliggjøre internasjonal og nasjonal forskning og metoder i en egen kunnskapsbank. Kystverket påpeker at opprettelsen av senteret ikke endrer det operative ansvaret som Kystverket forvalter.

Miljødirektoratet og Ptil fører tilsyn med operatørene (både rettighetshaveren og riggselskapet), se kapittel 12. Myndighetene fører ikke tilsyn med NOFO, men Miljødirektoratet sjekker i noen tilfeller dokumenter hos NOFO i forbindelse med tilsyn med operatørene. Kystverket opplyser i intervju at det tidligere støttet Miljødirektoratet under tilsyn av den private beredskapen, men denne praksisen er nå avviklet.

Kystverket har en døgnkontinuerlig beredskapsvakt for å føre tilsyn med hendelser av akutt forurensning, gi råd, håndtere internasjonale spørsmål om bistand og være forberedt på å etablere statlig aksjonsledelse. Kystverket opplyser at det har vært få akutte hendelser fra petroleumsvirksomheten som har krevd oppfølging. Kystverket gir råd og veiledning ved akutte forurensningshendelser som håndteres av kommunen, og opplever at råd og veiledning ved hendelser som oftest etterleves. Kystverket har ingen formelle sanksjonsmidler overfor kommunene, og fører derfor ikke tilsyn med kommunene.

I 2006–2007 gjennomførte Miljødirektoratet (den gang Statens forurensningstilsyn (SFT)) i samarbeid med Kystverket et landsomfattende tilsyn med den interkommunale beredskapen.[34]Fotnote 34Miljødirektoratet (2016) Anmodning om høring av forslag til forskrift om kommunal beredskap mot akutt forurensning. 18. mars 2016. Tilsynet avdekket blant annet ved IUA-ene i Finnmark flere avvik og merknader til manglende risikoanalyser og øvelser i kommunene. Lignende tilsyn av IUA-ene er ifølge mottatte dokumenter ikke gjennomført etter 2007. Miljødirektoratet har siden 2008 bare gjennomført tilsyn med IUA-enes responstider.[35]Fotnote 35Responstiden er i denne sammenhengen den tiden det tar et IUA å samles i aksjonssentralen med minst fire medlemmer inkludert leder eller nestleder. IUA-ene i Troms og Finnmark mener at dette ikke er en god indikator på den reelle beredskapen i kommunene.

Kystverket og NOFO mener det er behov for økt tilsyn og oppfølging av kommunal beredskap for å sikre at blant annet opplæring og egeninitierte øvelser blir prioritert. Det framkommer av dokumentanalysen at Kystverket mener at Miljødirektoratet ikke følger opp ansvaret sitt for å føre tilsyn med den kommunale beredskapen, og at den kommunale beredskapen varierer i stor grad som følge av dette. Miljødirektoratet ser selv at aktiviteten deres på området er redusert i senere år, og at kontakten med den interkommunale beredskapen har vært meget liten.

I 2003 ble ansvaret for statlig beredskap mot akutt forurensning overført fra daværende Miljøverndepartementet [nå Klima- og miljødepartementet] til daværende Fiskeridepartementet.[36]Fotnote 36St.meld. nr. 12 (2001–2002) Rent og rikt hav. [37]Fotnote 37Ansvaret ble i 2014 overført til Samferdselsdepartementet. Målet var å legge til rette for bedre koordinering av beredskapen mot akutt forurensning og Kystverkets forebyggende arbeid, hvor Kystverket har betydelige operative ressurser. I den forbindelse ble det operative ansvaret for statlig beredskap mot akutt forurensning overført fra daværende SFT [nå Miljødirektoratet] til Kystverket. Miljødirektoratet har beholdt myndigheten til å stille krav til beredskapen i kommunene og i privat virksomhet etter forurensningsloven og til å føre tilsyn med oppfølging av kravene.

Miljødirektoratet deltok ikke i oljevernutvalget som ble oppnevnt av Samferdselsdepartementet i 2014, selv om enkelte anbefalinger i rapporten er innenfor deres ansvarsområde. Utvalget ble ledet av Kystverket og var sammensatt av både næringsaktører, IUA-er, forskere og miljøorganisasjoner.[38]Fotnote 38Oljevernutvalget (2015) Norsk oljevernberedskap – rustet for fremtiden? I høringssvaret til rapporten uttaler Miljødirektoratet at enkelte av anbefalingene er mangelfullt beskrevet og begrunnet i rapporten.

Kystverket viser til at beredskapskravene som Miljødirektoratet stiller til kommunal og privat beredskap, legger premissene for den total beredskapen.[39]Fotnote 39Oljevernutvalget (2015) Norsk oljevernberedskap – rustet for fremtiden? Kystverket uttaler i intervju at etaten vil måtte håndtere konsekvensene av eventuelle svakheter i oljevernberedskapen. Kystverket opplyser at det er ikke gjennomført en evaluering etter at ansvaret ble overført fra SFT til Kystverket i 2003. Det er behov for å gjennomgå grenseflatene mellom Kystverkets og Miljødirektoratets myndighetsansvar, deriblant ansvaret for å følge opp kommunal beredskap. Klima- og miljødepartementet mener at Miljødirektoratet og Kystverket generelt har samarbeidet godt med å avklare grenseflater etter at ansvaret for den statlige oljevernberedskapen ble overført, og at uklarheter i roller og ansvar nå er et mindre problem enn det var tidligere.

13.6.1 Samordningen av statlig og kommunal beredskap

Miljødirektoratet utarbeidet i 2017 et nytt kapittel i forurensningsforskriften om kommunal beredskap som skal sikre mer enhetlig praksis ved at alle landets kommuner får samme krav. Tidligere fattet direktoratet individuelle godkjenningsvedtak. Forskriften spesifiserer at kommune skal sørge for nødvendig beredskap mot mindre tilfeller av akutt forurensning. Kystverket viser til at tolkningen av mindre tilfeller av akutt forurensning har stor betydning for avgrensningen mellom kommunal og statlig beredskap.

IUA-ene opplever ifølge intervju følgende utfordringer i oppfølgingen og ansvarsforholdet mellom statlig og kommunal beredskap:

• Miljødirektoratet følger i liten grad opp den kommunale oljevernberedskapen som kravstiller.
• Det er uklar rollefordeling mellom Kystverket og Miljødirektoratet i oppfølgingen av kommunal beredskap.
• Miljødirektoratet har lite kompetanse innen kommunal beredskap.
• Det er uklart hva som menes med «mindre tilfeller» av akutt forurensning, og IUAene etterspørr tydeligere krav til den kommunale oljevernberedskapen. Grensen mellom kommunal og statlig beredskap er uklar, noe som kan bety at beredskapen ikke er hensiktsmessig innrettet.

IUA-ene har blant annet etterspurt en felles mal for beredskapsplaner, som Miljødirektoratet skulle utarbeide, men som ikke er ferdigstilt per oktober 2018. Kystverket mottar henvendelser om arbeidet med en felles mal for beredskapsplaner fra IUA-ene og opplever dette som uheldig siden de ikke var ansvarlig for dette arbeidet. Dokumentanalyse og intervjuer viser at IUA-ene mener at Kystverket veileder, kurser og følger opp den lokale beredskapen på en god måte blant annet gjennom møter, kurs, øvelser og utstyr. Kystverket opplyser i intervju at det ønsker en større og tydeligere rolle i oppfølgingen av den kommunale beredskapen med tanke på sitt tette samarbeid med IUA-ene.

Dokumentanalysen viser at Kystverkets kompetanse og samordningsrolle er viktig for kommunenes arbeid med beredskapsplaner. Kystverket mener deres kompetanse og kjennskap til kommunal beredskap fra kurs, øvelser og aksjoner er vesentlig for å legge til rette for en god og samordnet offentlig beredskap mot akutt forurensning. Under utarbeidelsen av nytt kapittel til forurensningsforskriften om kommunal beredskap var Miljødirektoratet og Kystverket uenige om Kystverket burde være tettere involvert i kommunenes arbeid med beredskapsplaner, som danner grunnlaget for den kommunale beredskapen. Miljødirektoratet vektla at et forskriftskrav om fremleggelse av beredskapsplaner til Kystverket kunne medføre en dreining fra kommunens beredskapsplikt mot bistandsplikt til staten. Kystverket er i forskriften (§ 18-10) gitt anledning til å uttale seg om beredskapsplaner. Kystverket mener endringen styrker muligheten for faglig veiledning, men ønsker fremdeles en tydeligere rolle overfor kommunene.

Dokumentgjennomgangen viser at Kystverket og Miljødirektoratet er uenige om hva som er en hensiktsmessig størrelse på den kommunale beredskapen sett i sammenheng med den statlige. Kystverket mener den kommunale beredskapen bør supplere og inngå i det nasjonale beredskapssystemet. Miljødirektoratet mener at det er Kystverkets ansvar å dekke eventuelle gap mellom kommunal og statlig beredskap. Miljødirektoratet viser til at kommunenes plikt til å bistå staten ikke må gå ut over kommunens egen beredskap.

IUA-ene viser i intervju til at både Kystverket og operatørene planlegger å benytte de samme kommunale ressursene ved en aksjon. Ifølge Kystverket er dette en styrke med tanke på kompetansebygging og øvelsesaktivitet.[40]Fotnote 40Kystverket og DSB (2015) Beredskapsanalyse – Verstefallshendelser akutt forurensning (vurderinger og anbefalinger). Kystverket peker imidlertid også på at dette er problematisk fordi IUA-ene vil kunne ha flere forpliktelser i en beredskapsaksjon, og at det er svært viktig å gjennomføre jevnlige øvelser med alle aktører for å trene kommunikasjon, rutiner og beslutninger. Miljødirektoratet viser til at forurensningsforskriften legger til grunn at private avtaler ikke skal gå på bekostning av kommunens egen beredskap og bistandsplikten til staten.

13.6.2 Samordningen av nasjonal beredskap ved større ulykker

Kystverket og Norsk olje og gass har utarbeidet et dokument som beskriver prinsippene for gjennomføringen av en oljevernaksjon i petroleumsnæringen og hvordan Kystverket skal overta ansvaret for en aksjon fra operatøren.[41]Fotnote 41Kystverket og Norsk olje og gass (2016) Etablering av statlig aksjonsledelse under forurensningssituasjoner med ekstremt omfang der petroleumsindustrien er ansvarlig (brodokument mellom operatørene og Kystverket). Ptil og Miljødirektoratet har gitt innspill til Kystverket i utarbeidelsen av dokumentet. Kystverket skal bare ta over ansvaret ved forurensningshendelser av «ekstremt omfang». Det er ikke satt en grense for utslippsvolum, men for at en hendelse skal regnes for å være av ekstremt omfang, må den oppfylle disse kriteriene:

• Den må ha stor geografisk spredning med olje som når land.
• Den må kreve tilleggsressurser utover avtalefestet beredskap.
• Den må ha store nasjonale konsekvenser og gi behov for statlig koordinering med andre land.

Kystverket opplyser at Ptil har en viktig rolle ved akutte utslipp fra sokkelen, både fordi Ptil er det som først blir varslet om en hendelse, og fordi det har ansvaret for å følge opp operatørens planer for å stanse en utblåsning av olje. Ptil er opptatt av at statlig overtakelse av en oljevernaksjon ikke skaper uklarhet om operatørens ansvar for å bekjempe akutte utslipp ved kilden. Kystverket mener det er viktig at dette klargjøres i brodokumentet.

Det framkommer gjennom intervjuer og dokumentanalyse at ved grenseoverskridende oljeutslipp vil Kystverket tidlig måtte overta koordineringsansvaret og samhandle med myndighetene i andre land. Dette gjelder for eksempel letebrønnene nær grensen til russisk farvann i Barentshavet, hvor olje vil kunne drive over grensen. I henhold til avtale mellom Norge og Russland for oljevern, og kriterier for statlig aksjon vil Kystverket tidlig måtte initiere statlig aksjon og overta aksjonsansvaret fra operatøren.[42]Fotnote 42Kystverket og Norsk olje og gass (2016) Etablering av statlig aksjonsledelse under forurensningssituasjoner med ekstremt omfang der petroleumsindustrien er ansvarlig (brodokument mellom operatørene og Kystverket) og Avtale mellom Norge og Russland angående bekjempelse av oljeforurensning i Barentshavet (1994). Verken den nasjonale beredskapsplanen eller Kystverkets beredskapsplan for verstefallshendelser tar høyde for et scenario med grenseoverskridende oljeutslipp.[43]Fotnote 43Kystverket og DSB (2015) Beredskapsanalyse – Verstefallshendelser akutt forurensning (vurderinger og anbefalinger). [44]Fotnote 44Kystverket (2015) Nasjonal plan – beredskap mot akutt forurensning eller fare for akutt forurensning i Norge.