Utdyping av hovedfunn

Den viktigste endringen i kvotesystemet i perioden 2004 til 2018 har vært innføringen av ordningen som har gjort det mulig å samle flere kvoter på ett fartøy (strukturkvoteordningen). Målet med ordningen var blant annet å legge til rette for en lønnsom fiskerinæring. Det har også vært endringer innenfor strukturkvoteordningen, slik som hevede kvotetak. Undersøkelsen viser at de fleste endringene i kvotesystemet i perioden har vært innrettet mot å bedre lønnsomheten i flåteleddet. Aktører i fiskeflåten og deres interesseorganisasjoner har i mange tilfeller vært pådrivere for disse endringene i regelverket, og de har raskt tilpasset seg dem.

Lønnsomheten i fiskeflåten har økt i undersøkelsesperioden. I gjennomsnitt har driftsmarginenFootnote[1]Fotnote 1Driftsmarginen viser hvor mye en bedrift får igjen for hver omsatte krone før renter og skatt. i fiskeflåten økt fra 9 prosent i 2004 til i underkant av 19 prosent i 2018. Alle fartøygrupper har i dag lønnsom drift, og de har også god lønnsomhet sammenlignet med andre bransjer.

En lønnsom fiskeflåte er en forutsetning for samfunnsøkonomisk lønnsomhet og for at næringen kan bidra til sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene.

Nærings- og fiskeridepartementet har pekt på at en grunnleggende årsak til lønnsomhet i fiskeflåten er at fisk er en naturressurs. Fisken er en viktig innsatsfaktor som er gratis å utnytte. Dette gjør at næringen kan høste en ressursrente. De viktigste fiskeriene er adgangsregulerte (lukkede), og kvotesystemet har blitt endret slik at det har blitt en utvikling mot at færre og mer effektive fartøy deltar i fisket. Dette har ført til at ressursrenten i stor grad har gitt ekstraordinær avkastning på de gjenværende kvotene.

Etter Riksrevisjonens oppfatning har lønnsomheten i flåten økt blant annet som følge av endringer i kvotesystemet i perioden 2004–2018. I tillegg har økte totalkvoter og høyere råstoffpris bidratt til økningen i lønnsomheten.

Stortinget har vedtatt følgende fiskeripolitiske prinsipper, som har vært sentrale i forvaltningen av fiskeressursene:

• målet om spredt eierskap ved at eierskapet til fartøy med kvoter ikke skal konsentreres på for få hender
• målet om en fiskereid flåte ved at fiskere skal eie fartøy med kvoter
• målet om en variert flåtestruktur med fartøy i ulik størrelse
• kravet i deltakerloven om at norske statsborgere skal være majoritetseiere i fartøy over 15 meter som driver kommersielt fiske
• prinsippet om at en kvote tilhører ett bestemt fartøy, og kvoten kan bare fiskes med dette fartøyet

Endringene i kvotesystemet har bidratt til å utfordre disse prinsippene. Etter Riksrevisjonens vurdering er det alvorlig at summen av endringene i kvotesystemet har fått, til dels utilsiktede, negative konsekvenser for fiskeriaktiviteten i mange kystsamfunn.

2.2.1 Eierskapet til fiskefartøyene konsentreres på færre hender

Stortinget har i behandlingen av strukturmeldingen uttalt at det er et mål at eierskapet til store deler av fiskeflåten ikke skal konsentreres på for få eiere. Det er fastsatt eierkonsentrasjonsbegrensninger i havfiskeflåten. Det er ikke fastsatt slike regler i kystflåten. Figur 1 viser hvor stor andel av kvoten de ti største selskapene kan fiske med sine fartøy i de ulike fartøygruppene.

Figur 1 viser utviklingen i eierkonsentrasjonen for de ti største aktørene innenfor hver fartøygruppe i kystflåtens fiske etter henholdsvis torsk og NVG-sild/makrell, og i havfiskeflåten. I figur 1 er eierkonsentrasjonen målt som de ti største aktørenes andel av gruppekvoten per 31. desember i henholdsvis 2004/2008 og 2018.

Figur 1 viser at eierkonsentrasjonen har økt i både kyst- og havfiskeflåten. De ti største selskapenes andel av gruppekvoten har økt i alle fartøygrupper. De ti største selskapene i torsketrål eide i 2018 fartøy som hadde om lag 80 prosent av den totale torsketrålkvoten. Tilsvarende tall var 25 prosent i 2004. Undersøkelsen viser videre at de ti største selskapene i den største kystfartøygruppen i fisket etter torsk i 2018 eide fartøy med kvoter som utgjorde 34 prosent av gruppekvoten. Tilsvarende tall for 2008 var 18 prosent.

I forbindelse med behandlingen av strukturmeldingen ba Stortinget regjeringen vurdere strengere eierskapsbegrensninger innenfor de ulike flåtegruppene for å hindre at eierskapet til store deler av fiskeflåten konsentreres på for få eiere. I 2007 kartla derfor departementet eierskapsbildet i kystflåten, og fant at det på nasjonalt nivå var liten grad av eierkonsentrasjon. Departementet foreslo først en generell eierbegrensning på 5 prosent av gruppekvoten i de ulike gruppene i kystflåten. Å fastsette eierbegrensninger på et tidlig tidspunkt kunne bidra til å opprettholde det varierte eierskapet og sikre målet om lokale, selvstendige eiere.

Departementet pekte på at tiltaket ville ha liten umiddelbar effekt, men at det ville gradvis slå inn i takt med eventuell fortsatt vekst for enkeltaktørene. Samtidig ville det gi aktørene rom til å utvikle virksomheten sin videre, innenfor en forutsigbar ramme. Det ble likevel ikke innført eierbegrensninger i kystflåten fordi departementet vurderte det slik at det ikke var behov for dette ettersom ingen aktører hadde store nok markedsandeler.

Undersøkelsen viser at eierkonsentrasjonen for de største kystfartøyene innenfor torsk og makrell har økt betydelig i undersøkelsesperioden. Den største eieren i disse gruppene eide i 2018 fartøy som hadde mer enn 5 prosent av kvotene.

Etter Riksrevisjonens vurdering har eierkonsentrasjonen i kystflåten økt betydelig og over den grensen som ble vurdert i 2007, uten at departementet har innført tiltak.

2.2.2 Fartøy med kvoter eies i mindre grad av registrerte fiskere

Det er et etablert prinsipp i fiskeripolitikken at fiskeflåten i hovedsak skal eies av aktive fiskere. I deltakerloven er det nedfelt begrensning i adgangen til å eie fiskefartøy. Disse begrensningene har som formål å sikre at det er aktive yrkesfiskere som får adgang til å eie og drive fiskefartøy, og på den måten bidra til at fiskeflåten skal være fiskereid. I de fleste fiskerier med adgangsbegrensninger må eieren være aktiv fisker for å eie fartøy med kvote, , og fiskeri må være eierens hovedaktivitet. Det er imidlertid lov å være minoritetseier i fartøy med kvote selv om fiskeri ikke er personens hovedaktivitet, så lenge majoritetseieren er aktiv fisker.

Det er et krav om at fartøyeieren må være registrert i fiskermanntallet som heltidsfisker for å delta i fiskeriene som er adgangsbegrenset gjennom deltakerloven. Dette gjelder blant annet for kystgruppene i fisket etter torsk, norsk vårgytende sild (NVG-sild) og makrell, og i den konvensjonelle havfiskeflåten. Det er mulig å være aktiv fisker uten å være registrert i fiskermanntallet, for eksempel som minoritetseier eller som mannskap på fartøy. Minoritetseiere kan for eksempel være fiskeindustri, arvinger eller mannskap. Imidlertid vil de aller fleste majoritetseierne i fiskefartøy være registrert som heltidsfiskere i fiskermanntallet.

Undersøkelsen viser at det er kommet inn flere personer som ikke er registrerte fiskere som minoritetseiere i fiskeflåten. Kvoteandelen som tilfaller registrerte fiskere i fiskermanntallet, gjennom at de har eierskap i fiskefartøy, er blitt redusert for nesten samtlige grupper i perioden fra 2008 til 2018. Denne kvoteandelen er blitt mest redusert i kystfisket etter makrell og NVG-sild, men den har også gått ned i kystfisket etter torsk.

Riksrevisjonen vil påpeke at prinsippet om en fiskereid flåte gradvis blir undergravet gjennom at fartøy med kvoter i mindre grad eies av registrerte fiskere.

2.2.3 Flåtestrukturen er mindre variert, og fartøyene er færre og større

Stortinget uttalte i behandlingen av stortingsmeldingen Verdens fremste sjømatnasjon at det er et politisk mål å opprettholde en variert fiskeflåte langs kysten. I strukturkvoteordningen er det en forutsetning at grunnkvotene til et fartøy som tas ut av fisket, skal tildeles fartøy i samme fartøygruppe som strukturkvote. Målet med en slik binding av strukturkvotene er å bidra til å opprettholde en størrelsesmessig differensiert flåte.

Undersøkelsen viser følgende:

• Det har blitt betydelig færre fiskefartøy i alle grupper, unntatt i den minste kystfartøygruppen.
• Den samlede fangstkapasiteten er redusert, men fordi hvert enkelt fartøy har større fangstkapasitet enn før, er ikke den samlede kapasiteten redusert like mye som reduksjonen i antall fartøy skulle tilsi.

I undersøkelsesperioden har departementet åpnet for at fartøyeieren i større grad skal stå fritt til å utforme fartøyet sitt, blant annet ved at størrelsesbegrensningene både for havfiskeflåten og for de største kystfartøyene har blitt utvidet betydelig. Større fartøy kan bidra til å skape trygge og mer attraktive arbeidsplasser for mannskap, og gjøre at deler av flåten har større muligheter for å drive helårlig. Undersøkelsen viser at stadig flere fartøy har en faktisk lengde som er større enn hjemmelslengden, og at det finnes flere svært store fartøy i kystflåten som har en fangstkapasitet og mobilitet tilsvarende det et havgående fartøy har.

Riksrevisjonen konstaterer at friere fartøyutforming har gjort skillet mellom gruppene av kystfartøy utydelig. Dette gjelder spesielt innenfor kystfisket etter torsk, der fartøyene er inndelt i fire lengdegrupper (Finnmarksmodellen). Utvidede størrelsesbegrensninger har ført til at deler av kystflåten i praksis har blitt til en havgående flåte. Etter Riksrevisjonens oppfatning er det uheldig at departementet har åpnet for en slik utvikling, ettersom flåtestrukturen kan påvirke landingsmønsteret og dermed fiskeriaktiviteten i kystsamfunnene.

2.2.4 Utenlandsk eierskap i fiskeflåten er økende, men fortsatt lavt

Et av vilkårene som Stortinget har fastsatt i deltakerloven for å fiske i lukket gruppe, er at fartøyeieren må være norsk statsborger eller likestilt med norsk statsborger. Utenlandske statsborgere kan imidlertid eie fartøy inntil 15 meters lengde med kvote dersom de er bosatt i Norge. De kan videre ha en eierandel på inntil 40 prosent i alle fartøy, også om de er bosatt i utlandet.

Undersøkelsen viser at utenlandsk eierskap i fartøy i lukket gruppe under 11 meter i fisket etter torsk er økende, men fortsatt lavtFootnote[2]Fotnote 2I en lukket gruppe i fiskeriene er det nødvendig å ha fisketillatelse (deltakeradgang eller konsesjon) for å delta.. I andre fartøygrupper er utenlandsk eierskap betydelig lavere eller ikke-eksisterende. I gruppen for fartøy under 11 meter i fisket etter torsk var det i 2018 om lag 1,3 prosent av kvoten som tilhørte fartøy med eiere med utenlandsk statsborgerskap (bosatt i Norge). Undersøkelsen viser imidlertid at utenlandsk eierskap i fartøy som deltar i åpen gruppe i fisket etter torsk, har øktFootnote[3]Fotnote 3I en åpen gruppe i fiskeriene er det ikke nødvendig å ha fisketillatelse (deltakeradgang eller konsesjon) for å delta.. Andelen av torsk som i denne gruppen ble landet av fartøy med utenlandske eiere var om lag 7 prosent i 2018, noe som utgjorde om lag 2000 tonn. Tilsvarende andel i 2004 var 1 prosent. Island, Litauen, Polen og Danmark er blant de vanligste utenlandske nasjonalitetene i åpen og lukket gruppe.

Fiskeridirektoratet har ikke oversikt over det totale eierskapet til utenlandske aktører som ikke er bosatt i Norge. Slikt eierskap utgjør trolig en større andel av totalkvoten enn det som eies av utenlandske statsborgere bosatt i Norge. Det islandske konsernet Samherji har minoritetseierskap i trålrederiet Nergård på 39,9 prosent. Torsketrålerne eid av Nergård kunne fiske i overkant av 13000 tonn torsk i 2018, og 39,9 prosent av dette utgjør om lag 5200 tonn.

Riksrevisjonen konstaterer at myndighetene ikke har systematisert informasjon om hvor stor andel av kvoten som tilhører fartøy der utenlandske aktører er minoritetseiere. Riksrevisjonen påpeker at dette gjør det vanskelig å følge med på utviklingen i utenlandsk eierskap.

2.2.5 Koblingen mellom fartøy og kvote er svekket

Det følger av deltakerloven at ervervstillatelse og andre fisketillatelser (kvoter) ikke bare må knyttes til en bestemt fartøyeier, men også til ett bestemt fartøy. Fartøyet som koblingsnøkkel mellom fartøyeier og kvote er et grunnleggende prinsipp i norske fiskerier, og innebærer at en kvote bare kan fiskes med det fartøyet som er tildelt kvoten. Dersom en fartøyeier ønsker økt kvotegrunnlag ved å samle flere kvoter på fartøyet, er det strukturkvoteordningen som skal benyttes med de begrensningene som ligger i ordningen, slik som kvotetak og avkortning for kystflåten.

Det er foretatt endringer i kvotesystemet som har gjort det mulig å fiske en kvote med andre fartøy enn det som kvoten egentlig er koblet til. Dette innebærer at kvoter kan gå på rundgang mellom fartøy, såkalt kvotehopping, og at det generelt er færre fartøy enn grunnkvoter. «Kvotehopping» er lønnsomt fordi å fiske flere kvoter på ett fartøy reduserer fangstkostnadene. Intensjonen med regelendringen var imidlertid å gjøre det enklere å gjennomføre ordinære salg og utskiftninger av fiskefartøy i løpet av reguleringsåret. Kvotehopping er dermed en omgåelse av intensjonene med reglene.

Undersøkelsen viser at en økende andel av kvoten er uten fartøytilknytning. Fiskeridirektoratet har uttalt at dette kan være en indikasjon på at «kvotehopping» foregår i større grad enn før. Undersøkelsen viser også at det i mange reguleringsgrupper er kvoter som med jevne mellomrom er uten fartøytilknytning, og dette indikerer at det systematisk blir brukt ordninger som innebærer at kvotene fiskes av fartøy som de formelt sett ikke tilhører.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det uheldig at en slik praksis har fått etablere seg, ettersom «kvotehopping» undergraver strukturkvoteordningen.

Kvoter kjøpes og selges i dag i det private markedet under visse betingelser. Økt lønnsomhet i fiskeflåten, færre restriksjoner på omsetning og forventninger om fortsatt god lønnsomhet har ført til stor økning i kvoteprisene.

Det er en ressursrente som gir grunnlag for ekstraordinær avkastning i norske fiskerier. Når utviklingen har gått mot færre og mer effektive fartøy, er ressursrenten i stor grad kapitalisert i form av ekstraordinær avkastning på de gjenværende fisketillatelsene, og prisen på disse tillatelsene (kvoteprisene) har økt.

Undersøkelsen viser at kvoteprisene har økt betraktelig fram til 2017. Konservative anslag av kvoteprisen i kystfisket etter torsk viser at prisen har økt med opptil 5 ganger fra utgangspunktet i 2009. Den relative prisøkningen er høyest i fartøygruppen under 11 meter hjemmelslengde, som også er gruppen unge fiskere først kjøper seg inn i. Undersøkelsen viser videre at antall fiskere går ned, og at fiskernes gjennomsnittsalder går opp. For fiskeriavhengige kommuner er det viktig å rekruttere unge fiskere for å sikre at kvoter og fartøy forblir i kommunen når eldre fiskere trekker seg ut.

Undersøkelsen viser videre at endringer i kvotesystemet kan ha store konsekvenser for kvoteprisene. Et eksempel på dette er opphevelsen av fylkesbindingen som gjorde det mulig å kjøpe og selge kvoter på tvers av fylkesgrensene. Opphevelsen av fylkesbindingen førte til at markedet for kvotene ble større og at prisene økte. Det finnes ikke systematisert og offentlig tilgjengelig informasjon om kvotepriser i Norge, og undersøkelsen viser at det ved endringer i regelverket ikke blir utredet hvilke konsekvenser endringene kan ha for kvoteprisene. Økte kvotepriser har ført til økte barrierer for å etablere seg med eget fartøy og kvote i lukket gruppe.

Riksrevisjonen vil påpeke at økte kvotepriser har hatt negative konsekvenser for rekrutteringen til fiskeryrket, fordi det har ført til økte etableringsbarrierer i lukket gruppe. Riksrevisjonen viser til at nivået på kvoteprisene er viktig informasjon ved endring i fiskeriregelverket, blant annet fordi det har stor betydning for rekrutteringen til fiskeryrket. Videre gjør en manglende oversikt over kvoteprisene det vanskelig å styre fiskeripolitikken i tråd med målene som er satt av Stortinget. Etter Riksrevisjonens vurdering er det kritikkverdig at det ikke finnes systematisert og offentlig tilgjengelig informasjon om kvotepriser i Norge.

Kjøp og salg av kvoter har bidratt til endring i landingsmønsteret

En fisketillatelse (kvote) kan formelt ikke kjøpes eller selges. I praksis kjøpes og selges kvoter i markedet ved at kjøperen og selgeren avtaler at tillatelsen skal overdras fra ett fartøy til et annet, eller fra én fartøyeier til en annen, med et forbehold om at fiskerimyndighetene tildeler kvoten til den nye kjøperen.

I undersøkelsesperioden har Nærings- og fiskeridepartementet endret regelverket slik at det har blitt betydelig enklere å kjøpe og selge kvoter. Blant annet har det blitt mulig å kjøpe og selge kvoter på tvers av fylkesgrensene, og mellom fartøy uten at fartøyet også må overføres. Undersøkelsen viser at kjøp og salg av kvoter på tvers av fylkesgrensene har økt, og at dette har bidratt til endringer i hvor eierne av fartøy med kvoter bor.

Undersøkelsen viser videre at det i den minste kystflåten er en tydelig sammenheng mellom hvor eierne til fiskefartøy med kvoter er bosatt, og hvor fisken landes. Dette kommer av at de minste fartøyene er mindre mobile, og at de derfor oftere enn større fartøy lander fersk fisk i hjemkommunen sin. Fartøy under 15 meters lengde er svært viktige for fiskeindustrien langs hele kysten.

I figur 2 viser venstre kart differansen mellom 2008 og 2018 i kvoteandelen som er forankret i den enkelte kommune. Høyre kart viser differansen mellom 2008 og 2018 i andelen landinger fra fartøy under 11 meter i fisket etter torsk i kommunene. . Endring i kvoteandel og andel av landinger er målt i prosentpoeng.

Rød sirkel indikerer nedgang i kvoteandelen i kommunen, mens blå indikerer økning. Størrelsen på sirkelen gir uttrykk for hvor stor endringen er, og kroneverdiene er et anslag over hvor store økonomiske verdier endringen i andelen av kvoter og landinger utgjør (gitt 2018-priser for torsk). Figuren viser at det har vært tydelige geografiske endringer i både kvoteandel og andel av landinger.

Kjøp og salg av kvoter vil ha negative konsekvenser for kystsamfunnene som over tid mister kvoter til andre kystsamfunn. Riksrevisjonen vil påpeke at det er viktig for aktiviteten langs hele kysten at den geografiske fordelingen av kvoter ikke i for stor grad konsentreres i noen områder og reduseres i andre.

Det er færre små, lokale fiskemottak

Den minste kystflåten er avhengig av at det finnes fiskemottak i rimelig nærhet til fiskefelt og fartøyets hjemmehørende havn. Undersøkelsen viser at det har blitt betydelig færre mottak, og at de store mottakene mottar en større andel av landingene enn før. I områder der det ikke lenger finnes fiskemottak som kan ta imot fangstene, kan eiere av fartøy i den minste flåten bli tvunget til å selge fartøyene eller flytte.

Riksrevisjonen viser til at det er en gjensidig avhengighet mellom den minste kystflåten og fiskeindustrien, og at det er sannsynlig at en utvikling i retning av færre og større fartøy vil føre til færre og større landanlegg.

Innføringen av samfiskeordningen har hatt uheldige konsekvenser

I forbindelse med behandlingen av strukturmeldingen uttalte Stortinget at mulighetene for samfiske for de minste fartøyene (sjarkflåten) burde vurderes. Departementet innhentet innspill om samfiske fra Norges Fiskarlag og Norges Kystfiskarlag, men i 2009 meddelte de organisasjonene at de ikke ville arbeide videre med en samfiskeordning for fartøy under 11 meter.

Departementet begrunnet beslutningen blant annet med følgende:

• Det ville være nødvendig å kontrollere at fartøyeier på fartøy som utveksler kvoten, deltar i fisket av kvoten på det mottakende fartøyet, og at det ubenyttede fartøyet er utrustet og egnet til å drive fiske.
• Ordningen innebærer ingen reell effektiviseringsgevinst dersom det ubenyttede fartøyet til enhver tid skal være utrustet og egnet til å drive fiske.
• Det er fullt mulig også uten en samfiskeordning for to fartøyeiere å samarbeide for å få en sikkerhetsgevinst.

I 2010 ble det likevel innført en midlertidig samfiskeordning blant annet fordi torskesesongen i 2009 ble dårlig for svært mange, og utsiktene for 2010 var tilsvarende svak. Videre var ordningen ønsket av næringen. Ordningen innebærer at et fartøy kan fiske hele eller deler av kvoten som er tildelt et annet fartøy. I høringssvaret til forslaget om å innføre samfiskeordningen i 2010 foreslo Norges Fiskarlag at det også burde åpnes opp for «samfiske med seg selv», noe som innebærer at to fartøy med samme eier kan fiske begge kvotene på ett av fartøyene. Dette forslaget ble avvist av departementet blant annet på grunn av kontrollhensyn.

Fiskeridirektoratet fant ikke grunn til å foreslå en videreføring av samfiskeordningen i 2011 fordi 1) ordningen var ment å være midlertidig, 2) den kystnære tilgangen på torsk var forbedret, og 3) mulighetene for kontroll av at begge fartøyeierne faktisk var om bord, var begrenset. Videre pekte Fiskeridirektoratet på at dersom samfiskeordningen ble videreført over tid, ville det trolig bli en utvikling der de samme fartøyene legges til kai, mens mer effektive fartøy fisker kvotene. Fiskeridirektoratet mente derfor at ordningen på sikt i praksis ville få preg av å være en form for strukturering.

Norges Fiskarlag var uenig med Fiskeridirektoratet. Fiskarlaget så på ordningen som en håndsrekning til fartøy som ikke hadde tilbud om å strukturere, og mente at den hadde vært med på å lette hverdagen til mange fiskere. Departementet besluttet at samfiskeordningen skulle videreføres for reguleringsåret 2011, og fra februar 2011 ble det mulig å «samfiske med seg selv».

Etter 2011 har samfiskeordningen, inkludert muligheten til «samfiske med seg selv» blitt videreført hvert år. Ordningen har bidratt til økt lønnsomhet for fartøy under 11 meter som har benyttet seg av den. I 2019 foreslo departementet å avvikle ordningen. Forslaget om avvikling ble begrunnet med at sjarkflåtens unntak fra strukturvirkemidlene blir omgått (skjult strukturering), og at de passive fartøyene har forfalt.

Kystflåten under 11 meter er unntatt fra strukturkvoteordningen på grunn av sin særlige betydning for kystsamfunnene. Samfiskeordningen har ført til at nesten 250 av om lag 1100 fartøy i gruppen under 11 meter i praksis har blitt tatt ut av fisket, ved at de ikke benyttes til å lande fangst.

Etter Riksrevisjonens oppfatning har innføringen av samfiskeordningen vært en av de mest inngripende endringene i den minste kystflåten i fisket etter torsk. Mange fiskere har gjort investeringer og tilpasset seg ordningen. Gruppen av fartøy under 11 meter er unntatt fra strukturkvoteordningen på grunn av sin særlige betydning for kystsamfunnene. Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at samfiskeordningen har fått virke i mer enn 10 år og i praksis har fungert som en strukturordning, når de negative konsekvensene var kjent på forhånd.

I havressursloven står det at departementet i forvaltningen av fiskeressursene skal legge vekt på en fordeling som kan bidra til å sikre sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene. Undersøkelsen viser at i perioden 2004–2018 har departementet gjennomført endringer i kvotesystemet som blant annet har gjort det mulig å samle stadig flere kvoter på ett fartøy, å bygge større fartøy, og enklere å kjøpe og selge kvoter.

I perioden 2004 til 2018 har det vært endringer i det geografiske landingsmønsteret. Landingene av fersk og fryst råstoff har blitt mer konsentrert. Møre og Romsdal og Trøndelag har hatt en betydelig økning i landingene av NVG-sild. For landinger av makrell er det bare små endringer i den fylkesvise fordelingen. Torsk er den viktigste arten innen hvitfisk, både i landet kvantum og i verdi, og den har også relativt høy bearbeidingsgrad. Torsken har derfor stor betydning både for fiskeindustrien og for mange av de fiskeriavhengige kystsamfunnene. Nord-Norge har økt sin andel av landingene av torsk samlet sett, men det er forskjeller i utviklingen mellom fylkene. I Nordland har det vært en nedgang i landingene, mens Finnmark har hatt den største økningen av landinger i perioden.

Figur 3 viser endringer i andel av landinger av fersk torsk fra 2004 til 2018. Kommuner som ligger over den stiplede streken, har hatt en økning i andelen landinger av fersk torsk fra 2004 til 2018, mens kommuner som ligger under den stiplede streken, har hatt en nedgang i andelen i samme periode.

Fersk torsk blir i større grad bearbeidet enn fryst torsk. Derfor har landinger av fersk torsk sannsynligvis større innvirkning på sysselsettingen der den landes, enn det landinger av fryst torsk har. Figur 3 viser at noen av kommunene har fått en mindre andel av landingene av fersk torsk i perioden 2004–2018, mens andre kommuner har økt sin andel av landingene. Av kommunene som har økt andelen sin, ligger de fleste i Øst-Finnmark. I tillegg har for eksempel Øksnes i Nordland, og Lenvik/Berg i Troms økt sin andel av landingene.

Utviklingen i fiskeindustrien er viktig for sysselsetting i kystsamfunnene. Det har blitt færre fiskeindustribedrifter i villfisknæringen på nasjonalt nivå.

Undersøkelsen viser at 29 kommuner har mistet all villfiskindustri og 9 kommuner har mistet alle fiskemottak i perioden. I tillegg er det mange kommuner som har færre fiskemottak.

Sysselsettingen i fiskeindustrien var på samme nivå i 2018 som i 2004, selv om det ble landet om lag 100 000 tonn mer fersk torsk i 2018 enn i 2004. Fordi landingene er konsentrert til bestemte deler av året, er det stor andel sesong- og deltidssysselsatte.

Tilgangen til råstoff er viktig for fiskeindustrien. Andelen tilgjengelig råstoff for industrien minsker, blant annet som følge av at flåteleddet i større grad leverer råstoffet til egne anlegg. Undersøkelsen viser at en stadig mindre andel av fangsten bearbeides i Norge.

Departementet har hjemmel til å iverksette tiltak og spesialordninger for å styrke landindustri. I undersøkelsesperioden har departementet opprettet ordninger som har til formål å sikre industrien bedre tilgang på råstoff blant annet ved å flytte landingene av fersk torsk fra vinterfisket til andre deler av året. Riksrevisjonen vil påpeke at ordningene i begrenset grad har oppnådd dette målet fordi de omfatter en liten mengde fisk, og fordi tidspunktet for oppstart ikke bidrar til økte landinger av fersk torsk utenfor sesong.

Undersøkelsen viser at landingene av fisk konsentreres til færre fiskemottak. Antall fiskemottak som hadde registrert fangst av torsk ble redusert fra 258 i 2014 til 192 i 2018. Dette er en nedgang på 25 prosent. Det har også vært en nedgang i antall mottak for sild, mens antall mottak for makrell er stabilt.

Undersøkelsen viser videre at landingene av fisk fra de fleste fartøygruppene konsentreres hos de største fiskemottakene.

Fiskerinæringen blir påvirket av eksterne faktorer, som teknologisk og generell økonomisk utvikling, og handelspolitikk og valutasvingninger. Videre vil sysselsettingen og bosettingen i kystsamfunnene bli påvirket av større strukturelle samfunnsendringer som fraflytting. Endringene som departementet har gjort i kvotesystemet, har imidlertid bidratt til endringer i fiskeflåten. Dette har igjen bidratt til geografisk konsentrasjon i landingene og til færre og større mottak og industribedrifter.

Riksrevisjonen merker seg at endringene i fiskeflåten har påvirket fiskeriaktiviteten langs kysten. Aktiviteten har økt i enkelte kystsamfunn, mens den har blitt redusert eller har forsvunnet fra andre kystsamfunn.

Det er et krav i forvaltningsloven om at en sak skal være så godt opplyst som mulig før forskrifter blir innført, endret eller hevet. Gjennom utredning og vurdering av virkningene av aktuelle tiltak skal det legges et godt grunnlag for beslutninger. Konsekvenser for distriktene skal utredes i forbindelse med endring av tiltak og reguleringer.

Kvotesystemet og det tilhørende regelverket er komplekst og basert på fullmaktslovgivning. Dette innebærer at det i stor grad er opp til regjeringen om regelendringer skal legges fram for Stortinget.

Før departementet sender regelendringer på høring, bestiller departementet data fra Fiskeridirektoratet for å belyse endringene. Likevel er det flere eksempler på at forslag til regelendringer ikke er tilstrekkelig utredet.

Et eksempel på dette er endringen av størrelsesbegrensningen på kystfartøy i 2008. Fram til 2008 hadde det vært en lengdebegrensning på 28 meter, men dette året ble denne skiftet ut med en begrensning i lasteromsvolum.

Etter den nye regelen kunne fartøyet ha maksimalt 300 kubikkmeter lasterom. I høringsnotatet vurderer departementet det som vanskelig å se for seg noen stor økning i fartøylengde som følge av at grensen på 28 meter ble endret. Høringsnotatet inneholdt ikke noen analyse av mulige konsekvenser for størrelsen på fartøyene i gruppen «stor kyst». Resultatet ble at havgående fartøy på opptil 60 meter ble en del av kystflåten.  Undersøkelsen viser at endringer i flåtestruktur kan ha konsekvenser for landingsmønsteret, som igjen har betydning for kystsamfunnene. 

For at konsekvensene av regelendringer skal bli bedre belyst, gjør Fiskeridirektoratet i mange tilfeller ytterligere utredninger av konsekvenser og presenterer mer statistikk og informasjon i sitt formelle høringssvar enn det som står i høringsnotatet. For å sikre at høringsinstansene mottar et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag, vil Riksrevisjonen påpeke at konsekvensene av forslag til regelendringer må være tilstrekkelig utredet før høringsnotatet sendes ut. Riksrevisjonen påpeker at dette er særlig viktig når regelverket er komplekst, og når endringene kan ha konsekvenser som er vanskelige å reversere.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det sterkt kritikkverdig at departementet ikke i tilstrekkelig grad har utredet konsekvensene i forkant av endringsforslag, og at de ikke i større grad har vurdert hvordan endringene i kvotesystemet har påvirket fiskeriaktiviteten i kystsamfunnene etter at de er blitt gjennomført.