Kvotesystemet 2004–2018

10.1.1 Adgangen til å fiske

Det er nødvendig å ha ervervstillatelse fra Fiskeridirektoratet for å få lov til å fiske kommersielt, jf. deltakerloven. Tillatelsen gis til den som eier fartøyet, og for ett bestemt fartøy. For å få ervervstillatelse må eieren blant annet være:

• aktiv fisker (ha fiskeri som hovedaktivitet)
• norsk statsborger

Utenlandske statsborgere kan eie fartøy inntil 15 meters lengde dersom de er bosatt i Norge, og ha en eierandel på inntil 40 prosent i alle fartøy uavhengig av om de er bosatt Norge eller i utlandet. Minst halvparten av mannskapet på fartøyet må være bosatt i en norsk kystkommune eller norsk nabokommune til norsk kystkommune.

For å kunne delta i lukket gruppe, må eieren av fartøyet i tillegg til ervervstillatelsen ha en egen fisketillatelse fra Fiskeridirektoratet. Tillatelsen gjelder vanligvis ett enkelt fiskeslag, men i noen tilfeller gjelder den for flere relaterte fiskeslag, såkalte kvotepakker. Et eksempel på en kvotepakke er i fisket etter torsk, der et fartøy med adgang til å delta har anledning til å fiske gitte kvoter av torsk, hyse og sei.

For å delta i fiskeriene som er underlagt årlige adgangsbegrensninger i den årlige deltakerforskriften (fortrinnsvis kystfiskeriene), er det i tillegg til det alminnelige aktivitetskravet, et krav om at fartøyeier er ført i fiskermanntallet. For å delta i lukket gruppe kreves det i hovedsak at fartøyeier er ført på blad B i fiskermanntallet (heltidsfisker), mens for å delta i åpen gruppe kreves det i hovedsak at fartøyeier er ført på blad A (deltidsfisker). Det er blant annet et krav om større inntekt fra fiske for å stå på blad B. Deltakerforskriften stiller dermed strengere krav til aktivitet for å delta i de lukkede fiskeriene enn i de åpne, da det i disse fiskeriene i hovedsak kreves manntallsføring på blad B. Aktivitetskravet i deltakerloven og kravene for manntallsføring kan være oppfylt selv om eieren ikke jobber om bord på fartøyet, men leder driften av fartøyet på land – såkalt administrerende reder.

10.1.2 Totalkvoten

Norge forvalter de økonomisk viktigste fiskeriressursene sammen med andre land. Havrettskonvensjonen forplikter kyststatene til å samarbeide om å bevare og forvalte fiskebestandene. Det internasjonale rådet for havforskning (International Council for the Exploration of the Sea) gir råd om totalkvoten for ulike fiskeslag. Totalkvoten og fordeling av denne blir avtalt gjennom årlige forhandlinger mellom land.

Før den norske totalkvoten fordeles på fartøygrupper og deretter på enkeltfartøy, blir det avsatt kvoter til bestemte formål som for eksempel fritidsfiske, forskning, undervisning og bifangst. Slike avsetninger gjøres i hovedsak i torskefiskeriene (torsk, hyse, sei). Det gjøres også avsetninger i pelagiske fiskerier, men avsetningene her utgjør en mindre andel av totalkvoten.

Fordelingen av totalkvoten til norske fiskefartøy blir fastsatt av Nærings- og fiskeridepartementet eller Fiskeridirektoratet i årlige forskrifter. Forslag til regulering blir diskutert på reguleringsmøtet (se faktaboks 1). Fiskeridirektoratet har som mål at hele den nasjonale kvoten fiskes opp, samtidig som at overfiske unngås.

Fordelingen av totalkvoten mellom de ulike fartøygruppene, ligger vanligvis fast fra år til år uavhengig av størrelsen på totalkvoten. For noen fiskebestander har fordelingen imidlertid variert med størrelsen på totalkvoten. I torskefisket har for eksempel trålerne hatt en høyere andel av totalkvoten når denne er høy (trålstigen). Etter at kvoten har blitt fordelt på fartøygrupper, fordeles den videre til enkeltfartøy. Denne fordelingen vil i de fleste fiskeriene være avhengig av størrelsen på fartøyet.

Figur 5 viser hvordan den norske totalkvoten for torsk i 2018 ble fordelt mellom fartøygrupper. Den norske totalkvoten var i 2018 på 356 418 tonn. Før fordeling på fartøygrupper ble det avsatt et visst kvantum til rekreasjons- og fritidsfiske, kystfiskekvote, forskning og undervisning, samt kvotebonus levendefangst. I 2018 hadde torsketrål 30,8 prosent av den norske totalkvoten, mens 64 prosent ble fordelt til fartøygrupper som fisker med konvensjonelle redskaper, hvorav om lag halvparten av totalkvoten ble fordelt til konvensjonelle kystfiskefartøy. I de lukkede gruppene er det flest fartøy i gruppen under 11 meter. Kvotene til kystfiskefartøy fordeles ut fra hjemmelslengden på det enkelte fartøy. Hjemmelslengde vil si hvilken lengde fartøyet hadde da det ble innført adgangsbegrensning i fiskeriet.

10.2.1 Fordelingen av torskekvoten til kystflåten (Finnmarksmodellen)

I 2002 ble det innført en ny lengdeinndeling av kystflåten i reguleringen av fisket etter torsk (torsk, hyse, sei). Kystflåten ble delt inn i fire lengde­grupper (Finnmarksmodellen). Hensikten med Finnmarksmodellen er å opp­rettholde en fortsatt variert kystflåte og å få til et mer rettferdig grunnlag for konkurranse mellom far­tøyene.Footnote[47]Fotnote 47Innst. S nr. 271 (2002–2003), jf. St.meld. nr. 20 (2002–2003) Strukturtiltak i kystflåten.

Fiskerimyndighetene har endret kvotesystemet gjennom lover, forskrifter og forvaltningspraksis. I Tabell 2 er de viktigste endringene som har skjedd i perioden 2004–2018, tatt med.

10.3.1 Kort forklaring av endringene

Distriktskvoteordning: Havressursloven gir departementet hjemmel til å fastsette at en del av kvoten skal leveres for produksjon ved landanlegg i bestemte distrikter.

Ferskfiskordning: Fartøy som lander fersk fisk i bestemte perioder får en kvotebonus.

Forholdsmessighet: Det skal være sammenheng mellom fartøyets samlede kvotegrunnlag og fartøyets størrelse.

Fylkes-/landsdelsbinding: Begrensning som går ut på at både kjøperen og selgeren av et fartøy med fisketillatelse i fisket etter torsk må være ført i fiskermanntallet i henholdsvis samme fylke eller landsdel. For kystflåten gjelder begrensningen også for strukturkvoter.

Kvotefleks: Muligheten til å over- eller underfiske en del av kvoten ett år mot å få et tilsvarende fratrekk eller tillegg i samme kvote året etter.

Kvotetak: Øvre grense for hvor stor kvote et fartøy kan ha innenfor ett fiskeri. Kvotetaket setter derfor en grense for hvor mye ett fartøy kan strukturere innenfor et fiskeri.

Kvotebonus ved levendelagring: Ved landinger av torsk som kan lagres levende i minimum en uke, blir fartøyets kvote trukket for en mindre mengde enn det fartøyet har levert. Reduksjonen i kvotetrekket blir kalt bonus.

Kvoteutnyttelsesbestemmelsen: Ett fartøy – én kvote: Et fartøy kan bare fiske og lande én kvote av hvert fiskeslag i løpet av ett kvoteår.

Kystfiskekvoteordning: Kystfiskekvoten er et tillegg i kvotene til fartøy i åpen gruppe i fisket etter torsk, med eier bosatt i Finnmark, i Nord-Troms eller i en annen kommune i Troms eller Nordland som ligger innenfor det geografiske virkeområdet til Sametingets søkerbaserte tilskuddsordning. Ordningen er forankret i Norges folkerettslige forpliktelser overfor sjøsamene.

Oppsamling og splitting av driftsgrunnlag ulik eier: Innebærer at det er mulig å kjøpe en fisketillatelse fra et fartøy uten samtidig å kjøpe fartøyet.

Et fartøy med flere fisketillatelser kan oppgi en av tillatelsene mot at et annet fartøy tildeles en tilsvarende tillatelse. Dette gjelder kun dersom fartøyet som mottar tillatelsen ikke har denne type tillatelse fra før. Det vil si at tillatelsen innebærer en kvalitativ økning i fartøyets driftsgrunnlag. Det kalles splitting av driftsgrunnlag dersom begge fartøyene har tilfredsstillende driftsgrunnlag etter at tillatelsen har byttet fartøy. Det kalles oppsamling av driftsgrunnlag dersom bare det mottakende fartøyet har tilfredsstillende driftsgrunnlag etter at tillatelsen har byttet fartøy. Ved oppsamling av driftsgrunnlag må fartøyet som avgir tillatelsen, tas ut av fisket.

Overregulering: Fartøyene tildeles kvoter som i sum er større enn gruppekvoten. Kvoten til det enkelte fartøyet kalles maksimalkvote. Overregulering har blir benyttet i flere fiskerier, spesielt i kystflåten for å sikre at gruppekvotene skulle bli tatt. Overregulering kan føre til at fisket kan bli stoppet før alle fartøyene har fisket sin maksimalkvote. Maksimalkvoter kan også bestå av en garantert kvote i bunn og et maksimalkvotetillegg.

Rekrutteringskvoteordningen: Unge fiskere kan få tildelt fisketillatelse (rekrutteringskvote) på visse vilkår, og i konkurranse med hverandre. De siste årene har det som regel blitt tildelt ti rekrutteringskvoter årlig. Unntaket er i 2014, da det ble tildelt 23 rekrutteringskvoter. Formålet med ordningen er å rekruttere unge fiskere til fiskeryrket.

Samfiskeordning: På bestemte vilkår kan et fartøy fiske hele eller deler av kvoten til et annet fartøy i inntil ett år. Ordningen gjelder fartøy i lukket gruppe med hjemmelslengde under 11 meter i fisket etter torsk, hyse og sei i nord.Footnote[49]Fotnote 49Det er også en samfiskeordning i pelagisk flåte under 15 meter som også gjelder i Nordsjøen og Skagerrak.

Strukturkvoteordning: Mulighet til under visse vilkår å samle flere kvoter i samme fiskeri på ett fartøy. Hovedvilkåret for å tildele strukturkvote er at et fartøy som avgir kvoten sin, tas ut av fisket ved at det oppgir alle fisketillatelser og blir meldt ut av fartøyregisteret og kondemnert. Ordningen inneholder flere begrensninger, blant annet avkortning av overført kvote, grense for hvor mange kvoter et fartøy kan ha (kvotetak), og regionale bindinger for overføring av kvote. Det er også et krav om at kvotene til et fartøy som tas ut av fisket, blir lagt på et fartøy i samme hjemmelslengdegruppe.

Størrelsesbegrensning: For å opprettholde en variert flåtestruktur er det innført regler som begrenser størrelsen på fartøyene. Det vanligste er begrensninger i fartøyets lengde og i størrelsen på lasterom. Regelverket begrenser fartøyeierens valgfrihet i utformingen av fartøyet.

10.3.2 Strukturkvoteordningen er den viktigste endringen i perioden

Strukturordninger brukes for å redusere og å tilpasse fangstkapasiteten til ressursgrunnlaget. I praksis innebærer dette å redusere antall fartøy i flåten. Strukturordninger har hatt som formål å bedre lønnsomheten i fiskeflåten.

Ordningen med strukturkvoter ble innført i 2004 for fartøy i kystflåten med hjemmelslengde over 15 meter og i 2005 for havfiskeflåten. I 2007 ble ordningen utvidet til å også gjelde fartøy mellom 11 og 14,9 meter hjemmelslengde. Ordningen gjorde det mulig å samle flere fiskekvoter på ett fartøy. Dette var til en viss grad også mulig tidligere gjennom blant annet enhetskvoter i havfiskeflåten og ved kvoteutveksling gjennom driftsordningen i kystflåten. Da strukturkvoteordningen ble innført, tok den over som den sentrale strukturordningen, mens kondemneringsordninger, enhetskvoter og driftsordningen ble faset ut.

Strukturkvoteordningene påvirker fiskeflåten og kystsamfunn. I et drøftingsnotat om sjarkflåten peker Nærings- og fiskeridepartementet på at en strukturkvoteordning kan få virkninger ut over det bedriftsinterne, ved at fartøy flyttes, virksomhet konsentreres og arbeidsplasser skapes eller blir borte, både på sjø og på land. En strukturkvoteordning påvirker dermed omfanget og fordelingen av aktiviteten i kystsamfunnene.Footnote[50]Fotnote 50Nærings- og fiskeridepartementet (2018) Sjarkflåtens rolle i et fremtidsrettet kvotesystem. Drøftingsnotat for høring.

Nærings- og fiskeridepartementet uttaler i intervju at de viktigste endringene i kvotesystemet i perioden 2004–2018 omhandler strukturpolitikk. Departementet peker på at andre endringer i kvotesystemet, som endringene i kvotetak m.m., kommer som en følge av innføringen av strukturkvoteordningene. Oppsummert mener departementet at endringene i kvotesystemet har gitt færre fiskefartøy og bedre lønnsomhet i fiskeflåten.

Fiskeridirektoratet uttaler i intervju at de fleste endringene i regelverket de siste 15 årene er gjennomført for å bidra til å øke lønnsomheten i næringen. Direktoratet trekker særlig fram hevede kvotetak og utvidelse av eierkonsentrasjonsbestemmelsene i havfiskeflåten som viktige endringer for å øke lønnsomheten i flåteleddet. Ifølge direktoratet har disse to endringene bidratt til økt strukturering og større kvoter per fartøy.

Videre uttaler Fiskeridirektoratet i intervju at det ikke har blitt gjennomført endringer for å begrense struktureringstakten, med unntak av at det har blitt innført spesielle kvoteordninger som for eksempel distriktskvoteordningen, kvotebonus for levendefangst, ferskfiskordningen m.m. Ifølge direktoratet omfatter disse ordningene imidlertid et lite kvantum fisk. Fiskeridirektoratet viser imidlertid til at myndighetene har iverksatt tiltak som motvirker en ukontrollert utvikling i strukturering, slik som avkortning ved strukturering, fylkesbindinger (nå landsdelsbinding), fastsettelse av kvotetak, og eierkonsentrasjonsbegrensninger.