Kapittel 17.0

Vurderinger

Havressursloven gir hjemmel for myndighetenes forvaltning av fiskeressursene, inkludert fastsettelse av fangstmengde, fordeling av ressursuttaket og kvotefordeling. Lovens formål gir tre overordnede fiskeripolitiske mål:

  • bærekraftig utnyttelse av marine ressurser
  • samfunnsøkonomisk lønnsomhet
  • sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene

Målet om bærekraftig høsting av ressursene har etablert seg som et overordnet hensyn i fiskeriforvaltningen. I forarbeidene til havressursloven står det at myndighetenes beslutninger skal veie en rekke ulike interesser mot hverandre og ta hensyn til både en langsiktig forvaltning av ressursene og ulike nærings- og distriktshensyn.

Fiskerinæringen blir imidlertid også påvirket av eksterne forhold, og den generelle effektivitetsutviklingen i samfunnet har innvirkning på antall fiskere og fartøy. Videre vil strukturelle samfunnsendringer som for eksemplet fraflytting påvirke sysselsettingen og bosettingen i kystsamfunnene.

17.1 Strukturkvoteordningen og andre regelendringer har bidratt til økt lønnsomhet i fiskeflåten

Den viktigste endringen i kvotesystemet i perioden 2004 til 2018 har vært innføring av strukturkvoteordningen, som gjorde det mulig å samle flere kvoter på ett fartøy. Målet med å innføre ordningen var å legge til rette for en lønnsom fiskerinæring, gi større muligheter for fornying av flåten og bidra til å skape attraktive arbeidsplasser. Strukturkvoteordningen har ført til at det har blitt færre fartøy i flåten.

Nærings- og fiskeridepartementet peker på at en grunnleggende årsak til lønnsomhet i fiskeflåten er at fisk er en naturressurs. Fisken er en viktig innsatsfaktor som er gratis å utnytte. Dette gjør at næringen kan høste en ressursrente. De viktigste fiskeriene er adgangsregulerte (lukkede), og kvotesystemet har blitt endret slik at det har blitt en utvikling mot at færre og mer effektive fartøy deltar i fisket. Dette har ført til at ressursrenten i stor grad har gitt ekstraordinær avkastning på de gjenværende fisketillatelsene.

Lønnsomheten i fiskeflåten har vært økende i undersøkelsesperioden. I gjennomsnitt har driftsmarginen i fiskeflåten økt fra 9 prosent i 2004 til litt under 19 prosent i 2018. Alle fartøygrupper har i dag lønnsom drift, og de har også god lønnsomhet sammenlignet med andre bransjer.

En lønnsom fiskeflåte er en forutsetning for samfunnsøkonomisk lønnsomhet og for at næringen kan bidra til sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene.

Noen fartøygrupper er mer lønnsomme enn andre, og havfiskegruppene ringnot, pelagisk trål og torsketrål er fartøygrupper som har hatt særlig høy og økende lønnsomhet de siste årene. I tillegg til innføringen av strukturkvoter og endringer i regelverket har god forvaltning av fiskebestandene, økte totalkvoter og høyere råstoffpris bidratt til den gode lønnsomheten.

Undersøkelsen viser at de fleste endringene i kvotesystemet har vært rettet mot å bedre lønnsomheten i flåteleddet, mens færre endringer har vært rettet mot å bidra til sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene. Aktører i fiskeflåten og deres interesseorganisasjoner har i mange tilfeller vært pådrivere for endringene i regelverket som har hatt til formål å øke lønnsomheten, og raskt tilpasset seg endringene i regelverket. Lønnsomheten i flåten har blitt bedret gjennom regelendringer som har gjort det enklere å omsette fiskekvoter, gitt økte muligheter til å bygge større fartøy og til å fiske to grunnkvoter med ett fartøy.

17.1.1 Behovet for å heve kvotetaket i 2017 er ikke godt nok dokumentert

I strukturkvoteordningen inngår det flere virkemidler for å begrense hvor raskt fartøyene tas ut av fisket, for på den måten å dempe mulige negative lokale konsekvenser av struktureringen. Ett av virkemidlene er kvotetak, som setter en øvre grense for hvor mange fisketillatelser et fartøy kan ha innenfor det enkelte fiskeri.

I undersøkelsesperioden har kvotetakene blitt endret flere ganger for å øke lønnsomheten i flåten. Kvotetaket for kystfartøy har blitt hevet i 2013 og 2017. Med utgangspunkt i totalkvoten for 2018 innebærer dette at et kystfartøy på 14,5 meter hjemmelslengde maksimalt kunne fiske 168 tonn torsk i 2007 og 421 tonn torsk i 2018.

Det kan vurderes å heve kvotetaket dersom det er behov for å styrke driftsgrunnlaget og øke lønnsomheten i flåten. Undersøkelsen viser at før kvotetakene i kystflåten ble hevet i 2017, hadde kystflåten godt driftsgrunnlag og god lønnsomhet. Undersøkelsen viser at få fartøy hadde nådd det kvotetaket som gjaldt i 2017, og det var betydelig rom for videre strukturering for de fleste fartøyene i kystflåten.

Etter revisjonens vurdering var ikke behovet godt nok dokumentert da kvotetaket ble hevet i 2017. Etter revisjonens vurdering kan en så betydelig heving av kvotetaket føre til endringer i eierstruktur og reduksjon i antall fartøy. Dette kan ha negative konsekvenser for kystsamfunn som mister fartøy med tilhørende tillatelser.

17.1.2 En økende andel av kvoten er ikke koblet til et fartøy

Det følger av deltakerloven at ervervstillatelse og andre fisketillatelser (kvoter) ikke bare må knyttes til en bestemt fartøyeier, men også til ett bestemt fartøy. Fartøyet som koblingsnøkkel mellom fartøyeier og kvote er et grunnleggende prinsipp i norske fiskerier. Koblingen innebærer at en kvote bare kan fiskes med det fartøyet som er tildelt kvoten, og at et fartøy bare kan fiske én grunnkvote per fiskeri (kvoteutnyttelsesbestemmelsen).

Undersøkelsen viser at det gjennom regelendringer er åpnet for at det kan gjøres unntak i kvoteutnyttelsesbestemmelsen, og for unntak fra hovedregelen om forbudet mot «kvotehopping». «Kvotehopping» innebærer at kvoter flyttes mellom fartøy og fiskes av fartøy som kvotene ikke formelt sett tilhører. Departementet har uttrykt at slik kvotehopping undergraver strukturkvoteordningen. Dette er lønnsomt fordi å fiske flere kvoter på ett fartøy reduserer fangstkostnadene.

Undersøkelsen viser at en økende andel av kvoten som fiskes ikke er tilknyttet et fartøy. Fiskeridirektoratet har uttalt at dette kan være en indikasjon på at «kvotehopping» foregår i større grad enn før. Undersøkelsen viser også at det i mange reguleringsgrupper er kvoter som med jevne mellomrom er uten fartøytilknytning, og at dette indikerer systematisk bruk av ordninger som innebærer at kvotene fiskes av fartøy som de formelt sett ikke tilhører.

Kvotene fiskes i økende grad av fartøy de formelt sett ikke tilhører. Etter revisjonens vurdering har endringene i regelverket ført til at «kvotehopping» er mer utbredt, og dette er uheldig ettersom det undergraver strukturkvoteordningen.

17.2 Utviklingen i fiskeflåten påvirker fiskeindustri og kystsamfunn

17.2.1 Friere fartøyutforming har ført til større fartøy og endret landingsmønster

I strukturkvoteordningen er det lagt inn en forutsetning om at grunnkvotene til et fartøy som tas ut av fisket, skal bli tildelt et fartøy i samme fartøygruppe som strukturkvote. Målet med å binde strukturkvotene på denne måten er å bidra til å opprettholde en størrelsesmessig differensiert flåte.

I fisket etter torsk er kystfartøyene inndelt i fire fartøygrupper i tråd med Finnmarksmodellen. Modellen skal bidra til mer jevnbyrdig konkurranse fartøyene imellom, slik at små fartøy kan konkurrere om ressursene på linje med de største fartøyene i kystflåten.

Undersøkelsen viser at i løpet av perioden 2004 til 2018 har alle gruppene økt fangstkapasitet per fartøy, og innad i hver fartøygruppe har det blitt større forskjeller i fangstkapasitet mellom fartøyene.

Videre viser undersøkelsen følgende:

  • Det har blitt betydelig færre fiskefartøy i alle grupper, unntatt den minste kystfartøygruppen som ikke kan benytte seg av strukturkvoteordningen.
  • Den samlede fangstkapasiteten er redusert, men fordi hvert enkelt fartøy har større fangstkapasitet enn før, er den ikke redusert like mye som reduksjonen i antall fartøy skulle tilsi.
  • I kystflåten har det blitt flere svært store fartøy, som er mer mobile og fisker lenger ute til havs.

Flere forhold har trolig påvirket endringene i antall fartøy og i fartøyenes størrelse og fangsteffektivitet. Strukturordningene har hatt som formål å redusere antall fartøy. Fornyelsen av flåten og teknologiutviklingen har også bidratt til at fangstkapasiteten har økt.

I undersøkelsesperioden har forvaltningen åpnet for at fartøyeieren i større grad skal stå fritt til å utforme fartøyet sitt, blant annet ved at størrelsesgrensene for både havfiskeflåten og de største kystfartøyene har blitt hevet betydelig. Undersøkelsen viser at stadig flere fartøy har en faktisk lengde som er større enn hjemmelslengden, og at det finnes flere kystfartøy som har en fangstkapasitet og mobilitet som tilsvarer det et havgående fartøy har.

Undersøkelsen viser at gruppene av kystfartøy blir likere hverandre. Det er tendenser til en todeling av kystflåten – én del som består av mindre fartøy, og en annen som består av svært store fartøy.

Etter revisjonens vurdering har friere fartøyutforming gjort skillet mellom gruppene av kystfartøy utydelig, spesielt i Finnmarksmodellen, og ført til at deler av den største gruppen kystfartøy nå har blitt så store og fangsteffektive at de ligner mer på den havgående flåten enn på resten av kystflåten. Etter revisjonens vurdering har endringene i flåtestrukturen igjen ført til færre og større landinger, og endringer i hvor fisken landes.

17.2.2 Fiskeriaktiviteten konsentreres i noen kystsamfunn og reduseres i andre

I perioden 2004–2018 har forvaltningen gjennomført endringer som har gjort det enklere å omsette fisketillatelser. I sum har disse endringene ført til at fisketillatelsene innenfor en gruppe i stor grad konsentreres i noen områder, og reduseres i andre.

I analysen av utviklingen i fiskeriaktiviteten i kystsamfunn er det i hovedsak brukt data fra kystfiskeflåtens fiske etter torsk. Torsk er den viktigste arten innen hvitfisk, både i landet kvantum og i verdi. Torsk har også relativt høy bearbeidingsgrad. Torsken har derfor stor betydning både for fiskeindustrien og for mange av de fiskeriavhengige kystsamfunnene. Fersk fisk blir i større grad bearbeidet enn fryst fisk. Derfor forventes det at landinger av fersk fisk betyr mer for sysselsetting enn det landinger av fryst fisk gjør. Undersøkelsen viser at fartøy under 15 meter faktisk lengde lander om lag 55 prosent av den totale mengden fersk torsk som ble landet i 2018.

Undersøkelsen viser at det i perioden 2004 til 2018 har vært endringer i det geografiske landingsmønsteret. Landingene av fersk og fryst fisk konsentreres. Nord-Norge har økt sin andel av landingene av torsk samlet sett, men det er forskjeller i utviklingen mellom fylkene. I Nordland har det vært en nedgang i landingene, mens Finnmark har hatt den største økningen i perioden. Møre og Romsdal og Trøndelag har hatt en betydelig økning i landingene av sild. For landinger av makrell er det bare små endringer i den fylkesvise fordelingen.

Undersøkelsen viser at noen kommuner har fått redusert sin andel av landingene av fersk torsk i perioden 2004–2018, mens andre kommuner har fått økt sin andel av landingene. Av kommunene som har økt sin andel, ligger de fleste i Øst-Finnmark. I tillegg har kommunene Øksnes i Nordland, og Lenvik og Berg i Troms økt sin andel av landingene.

Utviklingen i fiskeindustrien er viktig for sysselsetting i kystsamfunnene. Undersøkelsen viser at 29 kommuner har mistet all villfiskindustri og at ni kommuner har mistet alle fiskemottak i perioden. I tillegg er det mange kommuner som har fått færre mottak.

Sysselsettingen i fiskeindustrien var på samme nivå i 2018 som i 2004, selv om det ble landet om lag 100 000 tonn mer fersk torsk i 2018 enn i 2004. Som følge av sesongkonsentrasjon i landingene er det mange sesong- og deltidssysselsatte.

Undersøkelsen viser også at landingene av fisk konsentreres til færre fiskemottak. Antall fiskemottak som har registrert fangst av torsk, er redusert fra 257 i 2004 til 192 i 2018, en nedgang på 25 prosent. Det er også en nedgang i antall mottak for sild, mens antall mottak for makrell er stabilt. Undersøkelsen viser videre at landingene av fisk fra de fleste fartøygruppene konsentreres hos de største fiskemottakene.

Det har vært en nedgang i antall fiskeindustribedrifter i villfisknæringen på nasjonalt nivå. I likhet med landingene har produksjonen fremdeles tyngdepunkt i de nordligste fylkene og Møre og Romsdal.

Det er flere årsaker til de observerte endringene. Landingsmønsteret påvirkes i stor grad av tilgjengeligheten av fisk og endringer i fiskens vandringsmønster. Det har vært høye torskekvoter de siste årene. Landingsmønsteret påvirkes også av endringer i industrien i den forstand at strategiske grep fra store industribedrifter kan flytte aktivitet til eller fra kommuner og regioner. Andre endringer i det geografiske landingsmønsteret kan for eksempel skyldes kongekrabbeforvaltning, kystfiskekvoten og ferskfiskordning. Kongekrabbe har fått stor kommersiell verdi og betydning for fiskeflåten i deler av Finnmark. Kongekrabbefisket har også betydning for landinger av torsk i dette området fordi det er krav til fiskere om at de må ha fangst i andre fiskerier for å få full kongekrabbekvote i åpen gruppe.

Strukturordningene har ført til endringer i fiskeflåten, som igjen har bidratt til geografisk konsentrasjon i landingene, samt færre og større mottak og industribedrifter. Etter revisjonens vurdering har dette hatt positiv påvirkning på fiskeriaktiviteten i enkelte kystsamfunn og negativ i andre.

17.2.3 Den minste kystflåten er viktig for kystsamfunnene

Den minste kystflåten og lokal fiskeindustri er avhengig av hverandre. Undersøkelsen viser at de minste fartøyene, som også er minst mobile, i større grad leverer fisken sin til lokale mottak i hjemkommunen enn det større fartøy gjør. Fartøyene under 15 meter faktisk lengde lander over halvparten av all fersk torsk og om lag halvparten av fangsten i hjemkommunen. Undersøkelsen viser at små landanlegg er avhengige av at det fortsatt finnes en flåte av mindre fartøy. Samtidig er det viktig for fiskerne i den minste flåten å kunne få levere fangsten forholdsvis nær der de fisker og bor.

De minste kystfartøyene er viktige for å opprettholde sysselsetting i mange kystsamfunn. Etter revisjonens vurdering vil en flåte som består av stadig færre og større fartøy føre til at mange små mottak og industribedrifter langs kysten ikke lenger vil betjenes.

Kystflåtegruppen under 11 meter er unntatt fra strukturkvoteordningen på grunn av sin særlige betydning for kystsamfunnene. Imidlertid har gruppen kunnet benytte samfiskeordningen siden 2010. Ordningen innebærer at et fartøy kan fiske hele eller deler av kvoten som er tildelt et annet fartøy. Det andre fartøyet kan ikke fiske så lenge samfisket pågår. Samfiskeordningen har ført til at nesten 250 av om lag 1100 fartøy i gruppen under 11 meter i praksis har blitt tatt ut av fisket, ved at de ikke benyttes til å lande fangst.

Etter revisjonens vurdering har innføringen av samfiskeordningen vært en av de mest inngripende endringene i den minste kystflåten, og den har i praksis fungert som en strukturordning i en gruppe som i utgangspunktet ikke skulle ha tilgang til dette fordi den er av stor betydning for kystsamfunnene.

17.2.4 Departementets virkemidler sikrer ikke tilstrekkelig tilgang på råstoff for fiskeindustrien

Tilgangen til råstoff er viktig for fiskeindustrien. Råvarekostnadene utgjør typisk 75 prosent av bedriftenes kostnader. Undersøkelsen viser at det har blitt færre og større landinger og at det fortsatt er sterk sesongkonsentrasjon i landingene. Hver enkelt fangst blir dermed viktigere for industrianleggene, og det er behov for større anlegg for å håndtere fangsten. Undersøkelsen viser at en stadig mindre andel av fangsten bearbeides i Norge.

Andelen av råstoffet som er tilgjengelig for industrien minsker, blant annet som følge av at flåteleddet i større grad leverer råstoffet til egne anlegg (vertikal integrering). Aktivitetskravet i deltakerloven innebærer at industrien bare kan være minoritetseiere i fiskefartøy, mens det ikke er noen begrensning for fiskeflåtens eierskap i fiskeindustrien. Dette innebærer at fiskeindustri eid av fiskerne kan sikre råstofftilgang og oppnå en konkurransefordel. Fiskeindustrien, som kun har begrenset mulighet til å kjøpe seg inn i flåteleddet, får utfordringer med å konkurrere mot fiskereid industri om råstoffet.

Departementet har hjemmel til å iverksette tiltak og spesialordninger med formål om å styrke landindustrien. I undersøkelsesperioden har følgende tre ordninger blitt opprettet:

  • Ferskfiskordningen innebærer at fartøy som lander fersk fisk i bestemte perioder får en kvotebonus. Denne ordningen har bidratt til å flytte landingene av fersk torsk fra vinterfisket til andre deler av året. Det er særlig filetindustrien i Øst-Finnmark som får økt tilgang på fersk fisk gjennom ordningen.
  • Levendefangstordningen går ut på at når et fartøy lander torsk som kan lagres levende, blir fartøyets kvote trukket for en mindre mengde enn fartøyet har levert. Ordningen gjelder en mindre mengde fisk og har derfor mindre effekt enn ferskfiskeordningen.
  • Distriktskvoteordningen går ut på at en del av kvoten blir satt av for levering ved bestemte landanlegg i et geografisk område. Ordningen har blitt benyttet to ganger. Begge gangene hadde den ikke ønsket effekt, blant annet på grunn av innretningen på ordningen.

Etter revisjonens vurdering har departementets virkemiddelbruk vært for begrenset til å sikre fiskeindustrien tilstrekkelig tilgang på råstoff, særlig utenfor hovedsesongen.

17.2.5 Økte kvotepriser gjør rekrutteringen vanskeligere

Det er et mål å legge til rette for at unge og motiverte fiskere skal kunne etablere seg i fiskerinæringen, og å rekruttere nye fartøyeiere. Det er også et mål at det skapes rom for nyrekruttering innenfor rammen av strukturpolitikken.

Det er en grunnrente (ressursrente) i fiskeriene. Kvotesystemet har blitt endret slik at færre og mer effektive fartøy deltar i fisket. Dette gjør at ressursrenten bidrar til ekstraordinær avkastning på de gjenværende fisketillatelsene, og prisen på disse tillatelsene (kvoteprisen) har økt. Videre har økt lønnsomhet i fiskeflåten, færre restriksjoner på omsetning og forventninger om fortsatt god lønnsomhet ført til stor økning i kvoteprisene.

Undersøkelsen viser at det blir færre fiskere, og at fiskernes gjennomsnittsalder øker. For fiskeriavhengige kommuner er det viktig å rekruttere unge fiskere for å sikre at kvoter og fartøy forblir i kommunen når eldre fiskere trekker seg ut. Mange kommuner har derfor tilskudds- eller låneordninger av begrenset størrelse som skal bidra til at yngre fiskere etablerer seg i kommunene.

Fisketillatelser (kvoter) kjøpes og selges i dag i det private markedet. Regelverket har blitt endret slik at det har blitt betydelig enklere å omsette fisketillatelser, noe som innebærer at fisketillatelsene omsettes hyppigere enn tidligere.

De økte kvoteprisene gjør at det er nødvendig med betydelig kapital for å kjøpe fisketillatelse. Undersøkelsen viser at kvoteprisene økte betraktelig fram til 2017. Konservative anslag av kvoteprisen i kystfisket etter torsk viser at prisen økte med opptil fem ganger fra utgangspunktet i 2009. Den relative prisøkningen anslås å være høyest i fartøygruppen under 11 meter hjemmelslengde, som også er gruppen flest unge først kjøper seg inn i.

Undersøkelsen viser også at det er høyere grad av mobilitet fra lukket til åpen gruppe, enn omvendt. Etter revisjonens vurdering består åpen gruppe i for stor grad av fiskere som har solgt seg ut av lukket gruppe, og er i for liten grad en arena for nyrekruttering.

Økt lønnsomhet i flåten og endring av fylkesbindingen til en landsdelsbinding har bidratt til økning i kvoteprisen. Etter revisjonens vurdering har økte kvotepriser hatt negative konsekvenser for rekrutteringen til fiskeryrket, fordi det har ført til økte barrierer for å etablere seg i lukket gruppe.

Undersøkelsen viser videre at det ikke finnes systematisert og offentlig tilgjengelig informasjon om kvotepriser i Norge. Undersøkelsen viser at det ved endringer i regelverket ikke blir utredet hvilke konsekvenser endringen kan ha for kvoteprisene. Etter revisjonens vurdering er kvoteprisene viktig informasjon ved endring i fiskeriregelverket, blant annet fordi det har stor betydning for rekrutteringen til fiskeryrket.

17.3 Eierskapet til fartøy med fisketillatelsene konsentreres, og eies i mindre grad av registrerte fiskere

17.3.1 Eierkonsentrasjonen har økt betydelig i både hav- og kystfiskeflåten

Strukturkvoteordningen har ført til en reduksjon i antall fartøy i flåten. Når færre fartøy fisker de samme kvotene, øker eierkonsentrasjonen. Eierkonsentrasjonsreglene har som formål å hindre at eierskapet til store deler av fiskeflåten konsentreres på for få eiere. Disse reglene gjelder for havfiskeflåten. Det er ikke fastsatt regler om begrensninger i eierkonsentrasjon i kystflåten.

Havfiskeflåtens eierkonsentrasjon har vært innenfor regelverket. Undersøkelsen viser imidlertid at eierkonsentrasjonen, målt som det største selskapets andel av gruppekvoten, har økt i samtlige reguleringsgrupper i havfiskeflåten. Det er torsketrål som har økt mest.

Selv om det bare er gitt regler for eierkonsentrasjon i havfiskeflåten, er det et mål at eierskapet til store deler av fiskeflåten ikke skal konsentreres på for få eiere. Konsentrasjon av eierskap kan også medføre redusert konkurranse og høyere etableringsbarrierer i næringen. Undersøkelsen viser at i kystflåten har de største gruppene i torsk-  og makrellfisket økt eierkonsentrasjonen. I disse gruppene har det største selskapets andel av gruppekvoten økt fra om lag 2 prosent til mer enn 5 prosent fra 2004/2008 til 2018. Departementet har uttalt at de ikke har registrert noen slik økning, men har heller ikke systematisk undersøkt dette.

Departementet vurderte å innføre en generell eierbegrensning på 5 prosent av gruppekvoten i de ulike gruppene i kystflåten i 2007, men det ble konkludert med at ingen aktører hadde så store markedsandeler at det var behov for særskilte eierskapsbegrensninger i kystflåten. Eierkonsentrasjonen i de to største gruppene i kystflåten i torsk- og makrellfisket har økt betydelig i undersøkelsesperioden, og i 2018 er den mer enn 5 prosent.

Undersøkelsen viser også at de ti største selskapenes andel av gruppekvoten har økt i alle grupper i kyst- og havfiskeflåten. Eksempler på dette er at de ti største selskapene i torsketrål eide fartøy med tillatelser som utgjorde om lag 25 prosent av den totale torsketrålkvoten i 2004. Tilsvarende andel i 2018 er om lag 80 prosent. Videre eide de ti største selskapene i gruppen av fartøy over 21 meter i fisket etter torsk 18 prosent av gruppekvoten i 2008, mot 34 prosent i 2018. I de største gruppene i fisket etter makrell har andelen økt fra om lag 20 prosent til over 50 prosent fra 2004 til 2018.

Gjennom reduksjon i antall fartøy som følge av strukturkvoteordningen har det blitt økt lønnsomhet i fiskeflåten, men den er samlet på færre aktører. Samtidig har eierskapet til fiskeressursene i både hav- og kystfiskeflåten blitt mer konsentrert.

Etter revisjonens vurdering har den økte eierkonsentrasjonen i hav- og kystfiskeflåten bidratt til at fiskeriaktiviteten konsentreres i noen områder, og reduseres i andre. En lokalt forankret fiskeflåte, med et spredt eierskap, legger til rette for at fiskeriaktiviteten kommer kystbefolkningen til gode. Revisjonen vurderer at dersom eierkonsentrasjonen i kystflåten fortsetter å øke, vil dette ha negative konsekvenser for fiskerienes bidrag til aktivitet og sysselsetting langs hele kysten.

17.3.2 Fartøy med kvoter eies i mindre grad av registrerte fiskere

Det er et etablert prinsipp i fiskeripolitikken at fiskeflåten i hovedsak skal eies av aktive fiskere. For å eie fartøy med kvote i de fleste fiskerier med adgangsbegrensninger må eieren være aktiv fisker, og fiskeri må være eierens hovedaktivitet. Det er imidlertid lov å være minoritetseier i fartøy med kvote selv om fiskeri ikke er personens hovedaktivitet, så lenge majoritetseieren er aktiv fisker.

Det er et krav til fartøyeier om registrering i fiskermanntallet som heltidsfisker for å delta i fiskeriene som er adgangsbegrenset gjennom deltakerforskriften. Dette gjelder blant annet for kystgruppene i fisket etter torsk, NVG-sild og makrell, og i den konvensjonelle havfiskeflåten. Det er mulig å være aktiv fisker uten å være registrert i fiskermanntallet, for eksempel som minoritetseier eller mannskap på fartøy. Imidlertid vil de aller fleste majoritetseierne i fiskefartøy være registrert som heltidsfiskere i fiskermanntallet.

Undersøkelsen viser at det er kommet inn flere personer som ikke er registrerte fiskere som minoritetseiere i fiskeflåten.  Minoritetseiere kan for eksempel være fiskeindustri, arvinger eller mannskap. Dette gjør at andelen av kvoten som tilfaller ikke-registrerte fiskere gjennom deleierskap i fartøy med kvote er økende, mens andelen av kvoten som tilfaller fiskere som er registret som heltidsfiskere i fiskermanntallet er redusert. Kvoteandelen som tilfaller registrerte fiskere i fiskermanntallet, gjennom deres deleierskap i fiskefartøy, er blitt redusert for nesten samtlige grupper i perioden fra 2008 til 2018. Denne kvoteandelen er blitt mest redusert i kystfisket etter makrell og NVG-sild, men også i kystfisket etter torsk.  

Etter revisjonens vurdering utfordres prinsippet om en fiskereid flåte gjennom et økende minoritetseierskap fra ikke-registrerte fiskere i fiskeflåten.

17.3.3 Utenlandsk eierskap i fiskeflåten er lavt, men øker

Et av vilkårene for å få tillatelse til å drive fiske og fangst med fartøy i lukket gruppe, er at fartøyeier må være norsk statsborger eller likestilt med norsk statsborger. Utenlandske statsborgere kan imidlertid eie fartøy inntil 15 meters lengde dersom de er bosatt i Norge. Videre kan utenlandske statsborgere ha en eierandel på inntil 40 prosent i større fartøy, også om de er bosatt i utlandet.

Undersøkelsen viser at utenlandsk eierskap i lukket gruppe for fartøy under 11 meter i fisket etter torsk er økende, men fortsatt lavt. Andel av kvoten som tilhører fartøy med eiere med utenlandsk statsborgerskap i gruppen under 11 meter i fisket etter torsk var om lag 1,3 prosent i 2018. Undersøkelsen viser imidlertid at graden av utenlandsk eierskap i åpen gruppe i fisket etter torsk har økt. Andel av torsken som landes av fartøy med eiere med utenlandsk statsborgerskap var om lag 7 prosent i 2018, noe som utgjør om lag 2000 tonn.

Fiskeridirektoratet har ikke sammenstilt en overordnet oversikt over eierskapet til utenlandske aktører som ikke er bosatt i Norge. Slikt eierskap utgjør trolig en langt større andel av totalkvoten enn det som eies av utenlandske statsborgere bosatt i Norge. Det islandske konsernet Samherji har et minoritetseierskap i trålrederiet Nergård på 39,9 prosent. Torsketrålerne eid av Nergård kunne fiske i overkant av 13 000 tonn torsk i 2018, og 39,9 prosent av dette utgjør om lag 5 200 tonn. Dette er et betydelig større kvantum enn de 2 000 tonnene torsk som fiskes av utenlandske fiskere i åpen gruppe.

Myndighetene har ikke informasjon om hvor stor andel av kvoten som tilhører fartøy der utenlandske aktører er minoritetseiere. Etter revisjonens vurdering gjør dette det vanskelig for forvaltningen å følge med på utviklingen i utenlandsk eierskap.

17.4 Forslag til endringer i kvotesystemet er ikke tilstrekkelig konsekvensutredet

Det er et krav om at før forskrifter blir innført, endret eller hevet skal saken være så godt opplyst som mulig. Gjennom utredning og vurdering av virkningene av aktuelle tiltak skal det legges et godt grunnlag for beslutninger. I forarbeidene til havressursloven står det at konsekvenser for distriktene ved for eksempel når den nasjonale kvoten skal fordeles på ulike grupper, eller når distriktskvote skal fordeles, vil måtte utredes i forbindelse med de ulike tiltakene eller reguleringene.

Kvotesystemet er basert på fullmaktslovgivning som innebærer at det i stor grad er opp til regjeringen om regelendringer skal legges fram for Stortinget.

Kvotesystemet og det tilhørende regelverket er komplekst. Et eksempel på kompleksiteten i regelverket som kommer fram i undersøkelsen er at aktørenes investeringer i fangstkapasitet i seg selv blir et argument for å heve kvotetakene. Motsatt blir hevede kvotetak et argument for å øke fangstkapasiteten:

  • Når kvotetaket heves, kan det øke fartøyets driftsgrunnlag ved at fartøyet kan fiske mer. Dette fører igjen til at fartøyeier investerer i fartøy med større fangstkapasitet for å håndtere den økte mengden fangst.
  • Når en aktør bygger større fartøy med større fangstkapasitet, ønsker denne aktøren å fiske opp mot sin nye kapasitet. Dette fører til press på å heve kvotetaket for at fartøyet skal få større driftsgrunnlag.

17.4.1 Konsekvenser blir ikke godt nok utredet

I forkant av at departementet sender regelendringer på høring, bestiller departementet data fra Fiskeridirektoratet for å belyse endringene. Likevel er det er flere eksempler på at forslag til regelendringer ikke er godt nok utredet i departementets høringsnotater.

Et eksempel på dette er da lengdebegrensningen på 28 meter for kystfartøy ble erstattet med en lasteromsbegrensning på 300 kubikkmeter. I høringsnotatet uttaler departementet at de vanskelig kan se for seg noen stor økning i fartøylengde som følge av å endre størrelsesgrensen. For øvrig inneholdt ikke høringsnotatet noen analyse av konsekvensene som regelendringen ble vurdert til å kunne ha for størrelsen på fartøyene i gruppen «stor kyst». Departementet forventet imidlertid ikke at en endring i størrelsesbegrensningen for store kystfartøy ville medføre at havgående fartøy på 50–60 meter kom inn i kystflåten.

Det er også eksempler på at konsekvensene for sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene av endringer i regelverk ikke i særlig grad blir utredet. I høringsnotatet med forslag om å oppheve fylkesbindingen står det at forslagene kan føre til endringer mellom fylker, og ikke bare innad i fylker. Det er imidlertid ikke gjort utredninger av konkrete virkninger for det enkelte fylke, eller for ulike kommuner langs kysten. I høringsnotatet blir ulike alternative regionale bindinger nevnt som en mulig erstatning for fylkesbindingen. Disse alternative regionale bindingene er ikke nærmere utredet, men høringsinstansene blir bedt om å gi sitt syn på disse, og på regionale og lokale konsekvenser av forslaget.

For at konsekvensene av regelendringer skal bli bedre belyst, gjør Fiskeridirektoratet i mange tilfeller ytterligere utredninger av konsekvenser og presenterer mer statistikk og informasjon i sitt formelle høringssvar enn det som står i høringsnotatet. For å sikre at høringsinstansene mottar et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag, må konsekvensene av forslag til regelendringer være utredet før høringsnotatet sendes ut. Etter revisjonens vurdering er dette særlig viktig når regelverket er komplekst, og særlig når det ikke er utredet alternative forslag i høringsnotatet. Etter revisjonens vurdering er det flere høringsnotater der departementet ikke har utredet konsekvensene av forslag til regelendringer godt nok.

17.4.2 Innføringen av samfiskeordningen har hatt uheldige konsekvenser

Da samfiskeordningen ble midlertidig innført i 2010, framhevet departementet mulige negative konsekvenser av ordningen. I reguleringsmøtet for 2011 ble det diskutert om ordningen skulle videreføres. Fiskeridirektoratet pekte på at dersom samfiskeordningen ble videreført over tid, ville det trolig føre til en utvikling der de samme fartøyene ligger til kai mens mer effektive fartøy fisker kvoten. Direktoratet mente at ordningen på sikt ville være en form for strukturordning.

Likevel ble samfiskeordningen videreført i 2011, og den ble da også utvidet til å gjelde samfiske med seg selv. Siden har ordningen fortsatt som midlertidig ordning til departementet foreslo å avvikle den i 2019. Forslaget om avvikling er begrunnet med at sjarkflåtens unntak fra strukturvirkemidlene blir omgått (skjult strukturering), og at de passive fartøyene har forfalt. Dette er de samme konsekvensene myndighetene viste til før ordningen ble innført. Det som var ment å være en midlertidig ordning, har virket i ti år, og mange fiskere har tilpasset seg med forventning om at den blir videreført. Etter revisjonens vurdering er det uheldig at en midlertidig ordning har fått virke i ti år, når de negative konsekvensene var kjent på forhånd.

17.5 Myndighetenes forvaltning har i økende grad utfordret sentrale prinsipper i fiskeripolitikken

Undersøkelsen viser at endringer i kvotesystemet har gjort det mulig å samle flere kvoter per fartøy, å bygge stadig større fartøy og enklere omsette fisketillatelser. Endringene har i hovedsak bidratt til å gjøre fiskeflåten mer lønnsom. Undersøkelsen viser at endringene i kvotesystemet har ført til at flere sentrale fiskeripolitiske prinsipper i økende grad har blitt utfordret i perioden fra 2004 til 2018:

  • Mål om spredt eierskap: Eierskapet til fiskefartøyene konsentreres på færre hender.
  • En fiskereid flåte: Fartøy med kvoter eies i mindre grad av registrerte fiskere.
  • Nasjonalitetskravet: Utenlandsk eierskap i fiskeflåten er fremdeles lavt, men det øker.
  • Variert flåtestruktur: Flåtestrukturen endres ved at fartøyene blir større, og store kystfartøy nærmer seg kapasiteten og mobiliteten til fartøy i den havgående flåten. Det faktiske skillet mellom fartøygruppene i kystfisket etter torsk er mindre tydelig enn før.
  • Kvoteutnyttelsesprinsippet: En økende andel av kvoten er ikke koblet til et fartøy, og fartøyets status som koblingsnøkkel mellom tillatelse og eier er svekket

Kvotesystemet har blitt endret flere ganger mellom 2004 og 2018. Etter revisjonens vurdering har trolig ikke hver enkelt regelendring som har skjedd i perioden isolert sett hatt store effekter for kystsamfunnene. Revisjonen vurderer imidlertid at endringene til sammen har redusert fiskeriaktiviteten i mange samfunn langs kysten.