Revisjonskriterier
9.1 Mål for myndighetenes forvaltning av fiskeressursene
9.1.1 Overordnende mål
Det er tre overordnede fiskeripolitiske målsettinger:Fotnote 19Jf. havressursloven § 1.
- bærekraftig utnyttelse av marine ressurser
- samfunnsøkonomisk lønnsomhet
- distriktspolitiske hensyn
Hjemmel for myndighetenes forvaltning av fiskeressursene, inkludert hvordan myndighetene fastsetter fangstmengde og fordeler ressursuttaket og kvoter, er havressursloven. Lovens formål er «å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av dei viltlevande marine ressursane og det tilhøyrande genetiske materialet og å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna».
I forarbeidene til havressursloven blir det pekt på at det blir tatt hensyn til andre politiske mål enn samlet lønnsomhet for næringen i forvaltningen av fiskeressursene. Dette gjelder både når totalkvoter fastsettes og når kvotene fordeles på fartøygrupper. Departementet skriver at med en slik formålsparagraf er det helt klart at det kan tas fordelings- og distriktshensyn i forvaltningen, og at dette gjelder særlig når tilgangen til ressursene skal fordeles mellom ulike grupper og områder.Fotnote 20Innst. O. nr. 45 (2007–2008), jf. Ot.prp. nr.20 (2007–2008) Om lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova). Departementet påpeker imidlertid at målet om samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning setter grenser for hvor langt rammevilkårene kan strekkes i retning av å endre markedsløsningen. Departementet har presisert at med samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning menes det at bestandene skal forvaltes slik at rammevilkårene legger til rette for virksomhet som gir et overskudd for samfunnet når det tas hensyn til både ressurser som prises i markedene, og andre ressurser samfunnet verdsetter.
I forarbeidene til havressursloven forklares det at lovens paragraf om at «[d]ei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg», ikke er ment å etablere noen statlig eiendomsrett til ressursene, men at det er et klart uttrykk for at staten har ansvar for og rett til å forvalte ressursene til beste for fellesskapet.
9.1.2 Mål for myndighetenes fordeling av den nasjonale kvoten
Den nasjonale kvoten – eller Norges del av totalkvoten for hver bestand – er det totale kvantum fisk norske aktører kan høste. Når det er fastsatt en nasjonal kvote, blir kvoten normalt fordelt på fartøygrupper og deretter på de enkelte fartøyene i fartøygruppene.Fotnote 21Innst. O. nr. 45 (2007–2008), jf Ot.prp. nr.20 (2007–2008). Det går fram av forarbeidene til havressursloven at den nasjonale kvoten også kan fordeles til andre formål, for eksempel forskning, undervisning eller praktiske redskapsforsøk. Havressursloven gir hjemmel for at departementet kan fastsette at en del av den nasjonale kvoten, eller en del av gruppekvoten for én eller flere fartøygrupper skal gå til bearbeiding ved landanlegg i et bestemt distrikt (distriktskvoteordningen).Fotnote 22Havressursloven § 11. Av forarbeidene til havressursloven går det fram at formålet med distriktskvoteordningen er å legge til rette for produksjon ved landanleggene i næringssvake distrikter.
De enkelte fartøygruppene er svært ulike i kapasitet, mobilitet, effektivitet, sysselsetting og lønnsomhet, og det får innvirkning på hvordan fiskeressursene fordeles mellom gruppene.Fotnote 23Innst. O. nr. 45 (2007–2008), jf. Ot.prp. nr.20 (2007–2008). Fordelingen av kvotene kan også ha ulik påvirkning i ulike distrikter.Fotnote 24Innst. O. nr. 45 (2007–2008), jf. Ot.prp. nr.20 (2007–2008). I forarbeidene til havressursloven står det at det derfor også kan være nødvendig å legge vekt på hensynet til landindustrien i fiskeriavhengige distrikter når den nasjonale kvoten skal fordeles mellom gruppene. Myndighetene kan ved fordeling av kvoter på ulike grupper generelt legge vekt på distriktspolitiske hensyn.Fotnote 25Innst. O. nr. 45 (2007–2008), jf. Ot.prp. nr.20 (2007–2008). I forarbeidene til loven blir det framhevet at det har vært slik i lang tid, og at det er viktig å peke på at disse hensynene ikke bare blir vektlagt i forbindelse med distriktskvoter. I forarbeidene til loven pekes det videre på at konsekvenser for distriktene ved for eksempel fordeling av nasjonal kvote på ulike grupper, eller ved fordeling av distriktskvote, vil måtte utredes i forbindelse med de ulike tiltakene eller reguleringene.
Tildeling av ervervstillatelse
Deltakerloven regulerer adgangen til å drive ervervsmessig fiske og fangst. Lovens formål er å tilpasse fiskeflåtens fangstkapasitet til ressursgrunnlaget for å sikre en rasjonell og bærekraftig utnyttelse av de marine ressursene, å øke lønnsomheten og verdiskapingen i næringen og gjennom dette trygge bosetting og arbeidsplasser i kystdistriktene, og å legge til rette for at høstingen av de marine ressursene fortsatt skal komme kystbefolkningen til gode.Fotnote 26Jf. deltakerloven § 1 Lovens formål.
Det er fastsatt i deltakerloven at for å drive ervervsmessig fiske og fangst må eieren av et fartøy søke om å få ervervstillatelse fra myndighetene. Ervervstillatelse er tillatelse som kreves for alle former for ervervsmessig fiske og fangst med fartøy. I deltakerloven og ervervstillatelsesforskriften er det satt vilkår for å få slik tillatelse. Det er blant annet stilt krav til fartøyets utforming og til fartøyeierens nasjonalitet og aktivitet som fisker.
Av deltakerloven går det blant annet fram at myndighetene kan avslå en søknad om ervervstillatelse dersom en innvilgelse vil innebære en uønsket distriktsmessig fordeling av flåten, representere en økning av flåtekapasiteten som går ut over ressursgrunnlaget, eller ikke er ønskelig ut fra lovens formål for øvrig. I forarbeidene til deltakerloven er det pekt på at myndigheten vil kunne nekte ervervstillatelse dersom søkeren ikke har tilfredsstillende driftsgrunnlag for fartøyet.Fotnote 27Deltakerloven § 7. Innst. O.nr. 38 (1998–99), jf. Ot. prp. nr. 67 (1997–98) Om lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven).
I deltakerloven er det nedfelt at ervervstillatelsen gjelder en bestemt fysisk eller juridisk person for et bestemt fartøy.Fotnote 28Deltakerloven § 4.
Tildeling av tilleggstillatelse – konsesjoner og deltakeradganger
I tillegg til at det er krav om ervervstillatelse, er det fastsatt adgangsbegrensninger i de kommersielt viktigste fiskeriene, enten i form av konsesjoner i havfiskeflåten eller i form av årlige adgangsbegrensninger i kystfiskeflåten (deltakeradganger). Fiskerier som er underlagt årlige adgangsbegrensninger er gjerne delt i en lukket og en åpen gruppe. Adgang til å delta i lukket gruppe omtales gjerne som deltakeradgang. Av deltakerloven går det fram at formålet med adgangsbegrensningene er å tilpasse fangstkapasiteten i fiskeflåtens til ressursgrunnlaget for å legge til rette for lønnsomhet og verdiskaping i næringen.
Det framgår av deltakerloven at forvaltningen kan gi tillatelse til å flytte eksisterende konsesjoner/deltakeradganger mellom fartøy.
Utgangspunktet er at hvert fartøy bare kan fiske én grunnkvote per fiskeri. Dersom fartøyet har begynt å fiske på en kvote, kan det ikke starte fiske på en annen kvote av samme fiskeslag i løpet av kvoteåret uten avkortning i den nye kvoten for det kvantum som er fisket tidligere.Fotnote 29Se blant annet Forskrift om regulering av fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62° N i 2018 § 29. Departementet har uttalt i et høringsnotat at dette bidrar til rettferdighet og stabilitet i fordelingen av kvotegrunnlaget.Fotnote 30Jf. Deltakerloven § 17
9.1.3 Mål om økt lønnsomhet gjennom strukturkvoteordningen for kystflåten
Bakgrunnen for at strukturkvoteordningen ble foreslått, var at fangstkapasiteten i kystfiskeflåten var altfor høy i forhold til fiskeressursene, og det var nødvendig å redusere antallet fartøy.Fotnote 31Innst. S nr. 271 (2002–2003), jf. St.meld. nr. 20 (2002–2003) Strukturtiltak i kystflåten. Strukturkvoteordningen for kystfiskefartøy i adgangsbegrensede fiskerier i størrelsesgruppene 15 til 21 meter og 21 til 28 meter ble innført etter at Stortinget hadde behandlet St.meld. nr. 20 (2002–2003) Strukturtiltak i kystflåten (strukturmeldingen) i 2003. Strukturkvoteordningen gjorde det mulig å slå sammen kvoter fra flere fartøy, mot at et fartøy ble kondemnert og 20 prosent av strukturkvoten ble avkortet til fordel for alle fartøyene i gruppen. Målet med ordningen var at den skulle være med på å legge til rette for en lønnsom fiskerinæring, gi større muligheter for fornying av flåten og bidra til å skape attraktive arbeidsplasser slik at ungdom ønsket å satse framtiden sin i yrket. I meldingen understrekes det at tiltak for å redusere antall fartøy skulle gjennomføres på en slik måte at målet om en variert flåte sammensatt av både store og små fartøy, ble ivaretatt. Det samme gjaldt også målet om geografisk spredning ut fra distriktspolitiske hensyn.Fotnote 32Innst. S nr. 271 (2002–2003), jf. St.meld. nr. 20 (2002–2003). Mer konkret ble det innført avkortning, fylkesbindinger og bindinger til hjemmelslengdegrupper for strukturkvotene.Fotnote 33Innst. S. nr.271 (2002–2003), jf. St.meld. nr. 20 (2002–2003). Målet med avkortning var å bidra til kvoteutjevning mellom fartøy som benyttet strukturordningen, og andre fartøy. Målet med å innføre fylkesbinding var å ivareta distriktspolitiske hensyn, og målet med bindinger til hjemmelslengdegrupper for strukturkvotene var å bidra til å opprettholde en størrelsesmessig differensiert flåte.
9.1.4 Mål om en variert flåtestruktur
I forbindelse med behandlingen av Meld. St. 22 (2012–2013) Verdens fremste sjømatnasjon uttalte næringskomiteen at det er et politisk mål å opprettholde en variert fiskeflåte langs kysten og å legge til rette for en kontrollert strukturering i tråd med behovet for økt inntekt for fiskerne.Fotnote 34Innst. 418 S (2012–2013), jf. Meld. St. 22 (2012–2013) Verdens fremste sjømatnasjon. En variert flåtestruktur innebærer at flåten er sammensatt av fartøy i ulik størrelse og med ulik bruk av redskap. En variert flåte er økonomisk gunstig ettersom bestandene varierer i størrelse og utbredelse. Flåtens sammensetning når det gjelder antall fartøy, størrelse på fartøyene og redskapsbruk kan påvirke flåtens landingsmønster blant annet med hensyn til antall landinger, størrelsen på landingene, hvor de lander, hvilke fiskeslag som landes, om fisken landes fersk eller fryst, lengden på sesongen og kvaliteten på fangsten.
9.1.5 Mål om begrensninger i eierskapet
Kvotetakene setter en øvre grense for hvor stor kvote et fartøy kan tildeles innenfor det enkelte fiskeri, og dermed for graden av strukturering i den enkelte gruppe. Kvotetaket begrenser kvotekonsentrasjonen på fartøynivå. I forbindelse med behandlingen av strukturtiltakene uttalte næringskomiteen at det måtte settes begrensninger for hvor store kvoter som kan tildeles det enkelte fartøy i fisket etter det enkelte fiskeslag.Fotnote 35Innst. S nr. 238 (2006-2007).
Kvotetakene kan heves etter hvert som det er behov for å styrke driftsgrunnlaget og øke lønnsomheten for både fartøyeieren og mannskapet. Kvotetakene fastsettes av kongen i statsråd etter høringsprosesser med blant annet fylkeskommunene, næringen og Fiskeridirektoratet.
I strukturmeldingen ble det pekt på at kvotetaket i strukturkvoteordningen ikke begrenser like effektivt kvotekonsentrasjonen på eiernivå, ettersom en eier kan ha flere fartøy. For havfiskeflåten er det gitt regler om eierkonsentrasjon i forskrift om spesielle tillatelser til å drive enkelte former for fiske og fangst (konsesjonsforskriften), og for konvensjonelle havfiskefartøy er grensen for eierkonsentrasjon regulert i deltakerforskriften.Fotnote 36Jf. forskrift om adgang til å delta i kystfartøygruppens fiske og enkelte andre fiskerier for 2018 § 10. Når det gjelder kystfiskeflåten, er det ikke fastsatt regler om begrensninger i eierkonsentrasjon. I Stortingets behandling av strukturmeldingen går det fram at eierkonsentrasjonsregleneFotnote 37Jf. forskrift om spesielle tillatelser til å drive enkelte former for fiske og fangst §§ 2-4, 2-9, 2-16 og 4-5. tar sikte på å hindre at eierskapet til store deler av fiskeflåten konsentreres på for få eiere.
9.1.6 Mål om rekruttering til næringen
I forbindelse med at Stortingets behandlet strukturmeldingen, uttalte næringskomiteen at de var bekymret for rekrutteringen til fiskeflåten, og mente at det måtte skapes rom for nyrekruttering innenfor rammen av strukturpolitikken.Fotnote 38Innst. S nr. 238 (2006-2007).
I forbindelse med at Stortinget behandlet Meld. St. 22 (2012–2013) Verdens fremste sjømatnasjonFotnote 39Innst. 418 S (2012–2013). uttalte næringskomiteen at det er viktig å legge til rette for at unge og motiverte fiskere skal kunne etablere seg i fiskerinæringen, og å rekruttere nye fartøyeiere. Komiteen var kjent med at prisen på fiskefartøy i flere adgangsbegrensede fiskerier har økt betydelig de siste årene, og at terskelen for å komme inn i næringen derfor kan være høy.
9.2 Krav til fiskerimyndighetenes forvaltning
Fiskerimyndighetene legger til rette for at nasjonal kvote blir fisket, og har ansvaret for å regulere hvem som har adgang til å fiske de nasjonale kvotene.
I havressursloven ble forvaltningsprinsippet innført. Dette er en grunnleggende regel i forvaltningen av de viltlevende marine ressursene.Fotnote 40Ot.prp. nr.20 (2007–2008) Om lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova). Dette innebærer at de vurderingene myndighetene gjør, og de beslutningene myndighetene tar, skal være innenfor en bærekraftig ramme, bygge på en helhetlig tilnærming og være basert på grundig faglig kunnskap. Avgjørelsene myndighetene tar, skal veie en rekke ulike interesser, og ta hensyn til en langsiktig forvaltning av ressursene, næringslivet og distriktene.
Havressursloven § 7 omhandler forvaltningsprinsipper og grunnleggende hensyn som det skal legges vekt på i forvaltningen av de viltlevende marine ressursene. Følgende er listet opp:
«a) ei føre-var-tilnærming i tråd med internasjonale avtalar og retningslinjer
b) ei økosystembasert tilnærming som tek omsyn til leveområde og biologisk mangfald
c) ein effektiv kontroll med hausting og anna utnytting av ressursane
d) ei formålstenleg fordeling av ressursane, som mellom anna kan medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna
e) ei optimal utnytting av ressursane som er tilpassa marin verdiskaping, marknad og industri
f) at haustingsmetodar og reiskapsbruk tek omsyn til behovet for å redusere moglege negative verknader på levande marine ressursar
g) at forvaltningstiltak er med og sikrar det materielle grunnlaget for samisk kultur.»
I forarbeidene til havressursloven er det pekt på at disse ulike hensynene kan være motstridende. Myndighetene kan derfor prioritere eller legge ulik vekt på de opplistede hensynene, men prioriteringene som blir gjort må i alle tilfeller være i tråd med lovens formål. I forarbeidene til loven blir det understreket at det sentrale forvaltningsprinsippet er å sikre at forvaltningen er bærekraftig. Videre går det fram av forarbeidene at myndighetenes vurderinger og beslutninger skal være innenfor en bærekraftig ramme, bygge på en helhetlig tilnærming og være basert på grundig kunnskap. Det pekes også på at myndighetenes beslutninger skal veie en rekke ulike interesser mot hverandre og ta hensyn til både en langsiktig forvaltning av ressursene og ulike nærings- og distriktshensyn.Fotnote 41Ot. prp. nr. 20 (2007–2008).
Havressursloven er en fullmaktslov. Det innebærer at den angir formål og rammer for forvaltningstiltakene, mens de konkrete reguleringene fastsettes i forskrift.
I myndighetenes forvaltning av fiskeressursene, herunder når myndighetene utarbeider eller endrer forskrifter og fatter vedtak, gjelder lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven), lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentlighetsloven) og alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. I forvaltningsloven er det nedfelt krav om at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig, før vedtak treffesFotnote 42Forvaltningsloven §§ 17 og 37., og krav om at interesserte skal gis anledning til å uttale seg før forskrifter blir innført, endret eller hevet.Fotnote 43Forvaltningsloven § 37. Enkeltvedtak skal som hovedregel være skriftlige.Fotnote 44Forvaltningsloven § 23. Instruks om utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen) er en operasjonalisering av kravene i forvaltningsloven, og formålet med instruksen er å legge et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak gjennom å stille krav til ansvarlig forvaltningsorgan om å identifisere alternative tiltak, utrede og vurdere virkningene av aktuelle tiltak, involvere dem som er berørt av tiltaket, tidlig i utredningsprosessen, og samordne berørte myndigheter.Fotnote 45Utredningsinstruksens formål. Ifølge utredningsinstruksen skal forslag til lov og forskrift, og tiltak med vesentlige virkninger, normalt legges ut på høring, og høringene skal være åpne for innspill fra alle.Fotnote 46Utredningsinstruksen § 3-3. Høringsfristen skal normalt være tre måneder, og ikke mindre enn seks uker. Hovedregelen i offentlighetsloven er at virksomheten i forvaltningen er offentlig.
De ulovfestede reglene for virksomheten i forvaltningen er ikke nedfelt i formell lov, men er en følge av langvarig rettspraksis. De ulovfestede reglene skal i hovedsak hindre at det blir tatt utenforliggende hensyn i saksbehandlingen, at det forekommer usaklig forskjellsbehandling og at avgjørelsene er urimelige eller vilkårlige. Det er viktig at saksbehandlingen med tilhørende vurderinger er basert på saklighet (saklighetsprinsippet), og at vurderingene kan etterprøves. God forvaltningsskikk tilsier at forvaltningens saksbehandling normalt skal dokumenteres skriftlig.