Kapittel 16.0

Prosessen med å endre kvotesystemet

I perioden 2004–2018 har det skjedd endringer i kvotesystemet. Dette kapitlet redegjør for sentrale forhold som kan påvirke regelverksprosessen og hvordan utvalgte viktige endringer i regelverket har skjedd.

Når myndighetene gjør endringer i kvotesystemet, vil endringene påvirke fiskeflåten. Endringer i kvotetakene vil for eksempel påvirke hvor fort og på hvilken måte antall fartøy i fiskeflåten reduseres. Disse endringene vil igjen kunne påvirke sysselsettingen og bosettingen i kystsamfunn.

16.1 Relevante føringer

  • Før forskrifter blir innført, endret eller opphevet skal saken være så godt opplyst som mulig, og interesserte skal gis anledning til å uttale seg. Dette skjer gjennom at departementet
  • utreder og vurderer virkningene av aktuelle tiltak, og identifiserer alternative tiltak
  • involverer dem som er berørt av tiltaket tidlig i utredningsprosessen og samordner berørte myndigheter
  • Fiskerimyndighetenes vurderinger og beslutninger skal være innenfor en bærekraftig ramme, bygge på en helhetlig tilnærming og være basert på grundig kunnskap.
  • Konsekvenser for distriktene ved for eksempel fordeling av den nasjonale kvoten på ulike grupper, eller ved fordeling av distriktskvote, må utredes i forbindelse med de ulike tiltakene eller reguleringene.
  • Avgjørelsene myndighetene tar, skal balansere en rekke ulike interesser og ta hensyn til både en langsiktig forvaltning av ressursene og ulike behov i næringslivet og i distriktene.

16.2 Oppsummering

Det er stor grad av fullmaktslovgivning i fiskeriforvaltningen, regelverket er komplekst og skal oppfylle mål som kan være i konflikt med hverandre. Det er mange aktører som har store økonomiske interesser i fiskeriene, og det er stilt spørsmål om regelverkets legitimitet.

Innføringen av strukturkvoteordningen er den viktigste endringen i regelverket i perioden 2004–2018. Til strukturkvoteordningen hører flere virkemidler som har til hensikt å begrense effektiviseringstakten/struktureringstakten og omfordeling av ressurser. Blant disse virkemidlene er kvotetak, regionale bindinger og avkortning.

I perioden som er undersøkt har myndighetene blant annet endret kvotesystemet ved å

  • heve kvotetakene
  • utvide mulighetene til å overføre fisketillatelser og strukturkvoter mellom fylkene ved å endre fylkesbindingen til en landsdelsbinding
  • åpne for at fartøyeier i større grad skal stå fritt til å utforme fartøyet sitt
  • innføre samfiskeordningen for fartøy under 11 meter
  • innført ordninger som åpner for at kvotene midlertidig kan fiskes med andre fartøy enn de formelt tilhører
  • mulig å overdra fisketillatelse uten å samtidig overdra fartøyet

16.3 Forhold som påvirker regelverksprosessen

16.3.1 Fullmaktslovgivning

I et system med fullmaktslovgivning angir lovene på området formål og rammer for forvaltningen, mens konkrete reguleringer angis i forskrift. Kvotesystemet er i stor grad basert på fullmaktslovgivning, og det innebærer at det i større grad er opp til regjeringen om regelendringer skal legges fram for Stortinget.

Nærings- og fiskeridepartementet uttaler i intervju at den omfattende bruken av fullmaktslovgivning på fiskeriområdet er begrunnet med at det er behov for raske endringer i regelverk som følge av utviklingen i fiskeriene i løpet av året eller som følge av biologiske endringer i havet. Denne begrunnelsen mener departementet først og fremst gjelder reguleringen av de ulike fiskeriene gjennom året (reguleringsforskrifter). Departementet mener de fleste av endringene som er presentert i listen over viktige endringer i kvotesystemet, jf. tabell 2, er mindre relevante for begrunnelsen om «raske endringer».

Departementet uttaler i intervju at skillet mellom regler i lov og regler i forskrift er begrunnet i hva som er en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom forvaltningen og Stortinget. Departementet peker på at bakgrunnen for at enkelte av endringene som knytter seg til strukturpolitikken, ikke er stortingsbehandlet, henger sammen med at arbeidsdelingen på dette området er forankret i St.meld. nr. 21 (2006–2007) Strukturpolitikk for fiskeflåten (strukturmeldingen). Departementet viser til at det i denne meldingen omtales hvilke endringer i strukturkvoteordningene som regjeringen vil vurdere som en del av en vedvarende prosess.

Nærings- og fiskeridepartementet uttaler i intervju at etter strukturmeldingen i 2007 har ulike regjeringer endret kvotetaket i ulike fartøygrupper seks ganger, fire ganger i fartøygrupper i havfiskeflåten, og to ganger for kystflåten. I et av tilfellene, da kvotetakene for kystflåten ble hevet i 2013, ble det lagt fram en sak for Stortinget. Ifølge Nærings- og fiskeridepartementet gjelder endringer i kvotetakene alltid endringer i forskrifter som er forankret i fullmaktslovgivning, og endringene er også på denne måten i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger.

16.3.2 Målkonflikter i fiskeripolitikken

I forarbeidene til havressursloven er det vist til at det sentrale forvaltningsprinsippet er å sikre at forvaltningen er bærekraftig. Videre går det fram av forarbeidene at myndighetenes beslutninger skal veie en rekke ulike interesser mot hverandre, og ta hensyn til både en langsiktig forvaltning av ressursene og ulike nærings- og distriktshensyn.

Departementet uttaler i intervju at de mener at det kan være konflikt mellom målet om økt lønnsomhet i fiskeflåten og sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene. Departementet viser videre til at lønnsomhet i fiskeflåten likevel er viktig for sysselsetting og bosetting, for uten en flåte som lander fisk blir det heller ingen arbeidsplasser i fiskeindustrien. Lønnsomhet i fiskeindustrien og i fiskeflåten er grunnleggende for å sikre aktivitet i kystsamfunnene.

I NOU 2016: 26 står det at når hensynet til lønnsomhet og hensynet til kystsamfunnene har stått i motsetning til hverandre, har myndighetene i norsk forvaltningspraksis valgt å la lønnsomheten i næringen være førende.

Nærings- og fiskeridepartementet uttaler i intervju at deres oppgave er å bidra til en riktig balanse mellom lønnsomhet på den ene siden og sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene på den andre, i den utstrekning disse hensynene trekker i ulik retning. Departementet viser til at ulike regjeringer vil ha ulik prioritering innenfor formålsbestemmelsen i havressursloven. Ifølge departementet gir formålsbestemmelsen adgang til å vektlegge det ene hensynet framfor det andre i ulike sammenhenger, slik at det i sum blir en balanse.

Fiskeridirektoratet påpeker i intervju at den rasjonaliseringen som struktureringen i flåten innebærer, i utgangspunktet kan stå i motstrid til formålsparagrafen i havressursloven, som sier at fiskeriene skal medvirke til sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene. Samtidig peker direktoratet på at uten lønnsomme bedrifter som kan tilby konkurransedyktig lønn vil sektoren heller ikke kunne bidra til sysselsetting og bosetting. Fiskeridirektoratet viser til at myndighetene har iverksatt tiltak som motvirker en ukontrollert utvikling i strukturering, slik som avkortning ved strukturering, fylkesbindinger (nå landsdelsbinding), fastsettelse av kvotetak, og eierkonsentrasjonsbegrensninger. Dette har ifølge Fiskeridirektoratet bidratt til å opprettholde fordelingen av fartøy og sysselsetting på fylkesnivå. Det har likevel vært store endringer på kommunenivå, i den forstand at aktiviteten har økt i en del kommuner, mens den er redusert i andre. Alt i alt mener Fiskeridirektoratet at fiskeriforvaltningen har lykkes med å balansere hensynet til økt lønnsomhet i næringen med fordelingshensyn og hensynet til kystsamfunnene.

16.3.3 Dialogen med næringsorganisasjoner i regelverksprosessen

Nærings- og fiskeridepartementet uttaler i intervju at de har mange møter med næringen, og ofte i faste rammer som de årlige reguleringsmøtene. Departementet har møter med Fiskarlaget, Kystfiskarlaget, Pelagisk forening, Sjømat Norge, Sjømatbedriftene og salgslagene. Videre møter også den politiske ledelsen i departementet næringen ofte. Nærings- og fiskeridepartementet opplever kontakten med næringen som god. Ifølge departementet har organisasjonene en åpen og ærlig tone, og gir konstruktive og godt bearbeidede innspill til høringer med videre som departementet opplever er godt forankret i organisasjonene.

Fiskeridirektoratet opplyser i intervju at de har tett kontakt med representanter for fiskerinæringen om behovet for endringer i regelverket, og at mange endringer i regelverket er kommet etter initiativ fra næringen. Ifølge direktoratet vil næringen vanligvis ta opp saken direkte med Nærings- og fiskeridepartementet dersom det er uenighet mellom direktoratet og næringen. Fiskeridirektoratet opplyser at enkelte endringer som departementet gjør etter påtrykk fra næringen skjer raskt. Ifølge Fiskeridirektoratet er heving av kvotetak og utvidelse av størrelses- og lasteromsbegrensninger eksempler på endringer som er initiert av næringen.

I forbindelse med oppfølgingen av NOU 2006: 16 og den etterfølgende behandlingen av St. meld. nr. 21 (2006–2007) Strukturpolitikk for fiskeflåten utredet departementet innføringen av en samfiskeordning. Med bakgrunn i utredningen foreslo departementet at ordningen ikke ble innført. Norges Fiskarlag ønsket samfiskeordning, og muligheter for samfiske for fartøy med ulik eier ble derfor likevel innført i 2010. Etterhvert ønsket Norges Fiskarlag å utvide ordningen til en samfiskeordning for fartøy med samme eier (samfiske med seg selv). I referatet fra reguleringsmøtet 16. og 17. november 2010 framgår det at Fiskarlaget så på en samfiskeordning for fartøy med samme eier som en håndsrekning til fartøy som ikke har tilbud om å strukturere, og mente ordningen kunne være med på å lette hverdagen til mange fiskere. I det samme referatet framgår det også at Fiskeridirektoratet verken ønsket en samfiskeordning med ulike eiere, eller en samfiskeordning med samme eier. Samfiskeordningen med fartøy med samme eier (samfiske med seg selv) ble likevel innført i 2011.

Etter at kvoteutnyttelsesbestemmelsene ble lempet på i 2010, ytret næringen etter hvert ønske om å få kunne benytte leiefartøy i forbindelse med utskifting av fartøy. Leiefartøy ved kontrahering av nybygg er i så måte også et eksempel på en endring som ble innført etter initiativ fra næringen.

16.3.4 Fiskeriregelverkets kompleksitet

Kompleksiteten i kvotesystemet og det tilhørende regelverket kan gjøre det vanskelig å føre en åpen og allmenn debatt om fordelingen av de nasjonale kvotene og hvilke virkemidler som egner seg for å nå målene med kvotesystemet.

I NOU 2016: 26 Et fremtidsrettet kvotesystem står det at dagens kvotesystem er komplekst og uoversiktlig, og dermed vanskelig å forstå for allment interesserte. Ifølge utredningen gjør dette at det er vanskelig å komme fram til gode og avklarende politiske kompromisser om mål og praktisk politikk ovenfor næringen.

Nærings- og fiskeridepartementet uttaler i intervju at det samlede fiskeriregelverket er komplekst og kan fremstå som uoversiktlig. Ifølge departementet er regelverket lite tilgjengelig for de som har behov for å være orientert om hele kvotesystemet. Departementet mener imidlertid at for den enkelte fisker, som bare forholder seg til «sin» del av regelverket, er  ikke regelverket nødvendigvis så komplekst. Departementet mener regelverket fungerer godt, til tross for kompleksiteten.

Nærings- og fiskeridepartementet uttaler i intervjua at de arbeider med å forenkle regelverket slik at det samlet sett skal framstå som mindre komplekst og uoversiktlig.

16.3.5 Fiskeriregelverkets legitimitet

I NOU 2016: 26 er det problematisert at kvotetildelingen ikke er transparent og mulig å forstå for allment interesserte, og at dette utfordrer legitimiteten til systemet. Ifølge utvalgets rapport innebærer legitimitet at kvotesystemet oppfattes som rimelig og rettferdig for de berørte næringsutøverne og kystsamfunnene og for samfunnet forøvrig. I utredningen står det at dette ikke nødvendigvis er det samme som at systemet er den foretrukne løsningen for de nevnte aktørene, men at systemet samlet sett er akseptabelt for samfunnet gitt alle hensynene som skal tas. Videre står det i utredningen at det i et legitimt kvotesystem også er samsvar mellom målsetingene som er satt og reguleringene som faktisk blir innført. Et kvotesystem med høy legitimitet legger opp til en formålstjenlig fordeling av positive samfunnseffekter. I NOU 2016: 26 framkommer det at dette innebærer at kvotesystemet må være effektivt og fleksibelt for næringsaktørene, men også for fellesskapet, gjennom størrelsen på det bidraget næringen gir til samfunnet generelt, og kystsamfunn spesielt.

I forbindelse med utvalgets arbeid med NOU 2016:26 ble det bestilt en utredning om legitimitetsspørsmålet i norske fiskerier. I utredningens sammendrag står det at legitimitet angår relasjonen mellom styrende og styrte, nærmere bestemt om styringsinngrep har oppslutning blant de som berøres av dem. I fiskeriene er de sentrale legitimitetsutfordringene i spenningsforholdet mellom to ulike forventninger til sektoren. På den ene siden gjelder det fiskerienes tradisjonelle rolle som samfunnsbærende næring langs kysten. På den andre siden gjelder det kravet til at fiskerisektoren må ha konkurransekraft og være lønnsom. I rapporten framkommer det at disse forventningene i økende grad står i motsetning til hverandre.

Naturressursgruppen, Det juridisk fakultet ved Universitetet i Oslo, ved Kirsti Strøm Bull og Hans Jacob Bull ble bedt av utvalget som skrev NOU 2016: 26 om å kommentere på utredningen om legitimitetsspørsmålet i norske fiskerier. Kirsti Strøm Bull og Hans Jacob Bull knytter legitimitetsutfordringen opp mot den utstrakte bruken av fullmaktlovgivning på området. I deres særuttalelse står det at det har vært uheldig at myndighetenes tiltak fra 1990 ikke har vært forankret i en nøye forberedt lovgivning, men har vært basert på fullmaktslovgivning, og der (nødvendige) midlertidige tiltak i en krisesituasjon har gått over i permanente ordninger uten noen prinsipiell diskusjon. Dermed har de grovskårne løsningene som kanskje var nødvendige i en kritisk oppstartsfase, ikke blitt nærmere vurdert og eventuelt justert. Det er også uheldig at det formelle regelverket ikke avspeiler de reelle problemene som reiser seg ved den reguleringen som er truffet.

Etter deres oppfatning vil en mest mulig fullstendig regulering av fiskerisektoren, forankret i lov, og med grunnlag i grundige forarbeider og drøftelser blant interesserte parter og til slutt i Stortinget, i betydelig utstrekning sikre at reguleringen får en legitimitet blant de involverte partene.

16.4 Slik har regelverksendringene skjedd

16.4.1 Innføringen av strukturkvoteordningen i kystflåten

Strukturkvoteordningen er en markedsbasert ordning der fiskerne selv gjør avtaler om kjøp og salg av kvoter/fisketillatelser under gitte betingelser.  Innføringen av strukturkvoteordningen i kystflåten har forløpt på følgende måte:

  • Innføringen av strukturkvoteordningen i kystflåten ble første gang behandlet i Stortinget i 2003. Ordningen ble innført i 2004 for kystflåten over 15 meters hjemmelslengde.
  • I 2005 ble det innført en strukturpause som innebar at det fra 31. desember 2005 ikke lenger ble behandlet søknader om tildeling av strukturkvote. I strukturpausen ble det opprettet et utvalg som skulle gjennomgå strukturtiltakene. Strukturutvalget leverte utredningen sin i august 2006 (NOU 2006: 16).
  • Stortinget behandlet på nytt strukturkvoteordningen gjennom å bli forelagt St. meld. nr. 21 (2006–2007) Strukturpolitikk for fiskeflåten (strukturmeldingen). Strukturkvoteordningen i kystflåten ble deretter gjeninnført i 2007. I 2007 ble kvotetaket senket og det ble innført tidsbegrensing for strukturkvotene. Med virkning fra kvoteåret 2008 ble ordningen også utvidet til å gjelde fartøy over 11 meters hjemmelslengde i kystflåten.

Endring av kvotetak for kystflåten

Strukturkvoteordningen har begrensninger for hvor stor kvote av et fiskeslag et fiskefartøy kan tildeles. Dette kalles kvotetak. Kvotetakene har blitt endret flere ganger i perioden, se tabell 7 Oversikt over kystflåtens kvotetak 2004–2018.

Strukturkvoteordningen innebærer at et fartøy med kvote tas ut av fisket for at et annet fartøy skal kunne fiske denne kvoten i tillegg til egen. Jo flere kvoter et fartøy får lov til å fiske, desto færre fartøy blir det i fartøygruppen. Uttak av fartøy fra fisket kan ha konsekvenser for distriktene ved at konsentrasjoner av fartøy kan bli flyttet fra ett distrikt til et annet. Å sette kvotetak er én mulig måte å dempe negative lokale konsekvenser på. Høye kvotetak, det vil si mulighet til å samle mange kvoter innen ett fiskeri på ett fartøy, vil øke struktureringstakten. Ved lave kvotetak vil struktureringstakten bremses.

Endringer i kvotetak skjer gjennom endringer av forskrifter, men endringer i kvotetak for kystflåten har i flere tilfeller blitt lagt fram for Stortinget:

  • Da strukturkvoteordningen ble innført i deler av kystflåten i 2004 etter Stortingets behandling av St.meld. nr. 20 (2002–2003), fattet Stortinget et anmodningsvedtak der regjeringen ble bedt om sette et kvotetak på 3 kvoter per fartøy.
  • Endringen i kvotetak i kystflåten i 2007 (senkningen) var en del av en bred gjennomgang av strukturkvoteordningen som ble lagt fram for Stortinget i strukturmeldingen. Det samme gjaldt hevingen av kvotetaket i kystflåten i 2013 som ble lagt fram for Stortinget i Meld. St. 22 (2012–2013) Verdens fremste sjømatnasjon. Ved begge disse tilfellene hadde næringskomiteens medlemmer innspill og merknader til endringene i kvotetakene.
  • Hevingen av kvotetaket i kystflåten i 2017 ble ikke lagt fram for Stortinget.

Nærings- og fiskeridepartementet uttaler at endringer i kvotetak er lagt fram for Stortinget de gangene disse forslagene har inngått som ett av mange tiltak i stortingsmeldinger. Departementet uttaler i intervju at bakgrunnen for at enkelte av endringene som knytter seg til strukturpolitikken ikke er stortingsbehandlet henger sammen med at arbeidsdelingen på dette området er forankret i Strukturmeldingen fra 2007. Departementet peker på at endringer i kvotetakene alltid gjelder endringer i forskrifter som er forankret i fullmaktslovgivning og endringene er også på denne måten i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger.

Fylkesbindingen ble erstattet med en landsdelsbinding

I strukturkvoteordningen er det regionale bindinger på hvor fartøy med grunnkvoter og strukturkvoter kan overføres. Formålet med dette er å begrense at fisketillatelsene konsentreres geografisk. Før 2016 besto de regionale bindingene i torskefisket av en fylkesbinding. Ved salg av fartøy for fortsatt drift er det tilsvarende regionale bindinger som for overføring av strukturkvoter. Dette innebærer at et fartøy som hovedregel ikke kan selges for fortsatt drift fra én region til et annen, og ble innført ganske raskt etter lukkingen av fisket i 1990.

I en høring i 2015 ble det foreslått å endre fylkesbindingen til en landsdelsbinding. Bakgrunnen for forslaget var at målet om en geografisk differensiert flåte hadde en kostnad siden den som ønsker å selge fiskefartøyet sitt ikke nødvendigvis kunne selge dette til den som kunne drifte det videre på best mulig måte. Det innebar en lavere pris for den som solgte, og lavere verdiskaping for samfunnet. Etter hvert som det i tråd med den generelle utviklingen ville bli stadig færre fartøy i alle fylker, kunne også markedene for kjøp og salg av fartøy bli for små i enkelte fylker, noe som kunne redusere effektivitetsutviklingen.

Reglene om fylkesbinding ved strukturering var vedtatt av Kongen i Statsråd og måtte derfor endres ved kongelig resolusjon, mens reglene om fylkesbinding ved salg av fiskefartøy var vedtatt av departementet. Departementet vedtok derfor samtidig tilsvarende endringer i forskriftsbestemmelser om salg av fiskefartøy.

I juni 2016 ble fylkesbindingen erstattet med en landsdelsbinding.

Det har ikke skjedd endringer i avkortningen av overført strukturkvote

I strukturkvoteordningen inngår flere virkemidler som har til hensikt å begrense effektiviseringstakten/struktureringstakten og omfordeling av ressurser. I tillegg til grenser for hvor mange kvoter ett fartøy kan ha (kvotetak) og regionale bindinger for overføring av kvote er det i noen tilfeller regler om avkortning av den overførte kvoten.

Avkortning innebærer at den kvoten som ville blitt tildelt det fartøyet som er tatt ut av fiske blir avkortet med en prosentsats. Den avkortede kvoteandelen blir fordelt på de gjenværende fartøyene i gruppen. Formålet med avkortningen er å bidra til at effektiviseringen også komme de fartøyene som ikke strukturerer til gode.

Det er ulike avkortningsordninger i fartøygruppene knyttet til strukturkvoteordningene. I kystflåten avkortes kvoten med 20 prosent ved strukturering. Det har ikke blitt foretatt endringer av betydning i avkortningsordningene i undersøkelsesperioden.

16.4.2 Innføringen av samfiske

Kystflåten under 11 meters hjemmelslengde har ikke hatt anledning til å benytte strukturkvoteordningen. Det innebærer at fartøy i den minste gruppen i fisket etter torsk i utgangspunktet bare har kunnet fiske grunnkvotene sine. I 2010 ble det imidlertid innført en samfiskeordning som åpnet for at et fartøy kunne fiske hele eller deler av et annet fartøys kvote på bestemte vilkår.

Samfiskeordningen gir dermed fartøy under 11 meter mulighet til å få unntak fra prinsippet om at et fartøy bare kan fiske og lande én kvote per fiskeri (kvoteutnyttelsesprinsippet).

I NOU 2006: 16 ble det anbefalt å legge til rette for samdrift mellom to tilnærmet like enmannsfartøy i gruppen av fartøy under 11 meter. Ved behandlingen av St.meld. nr. 21 (2006–2007) Strukturpolitikk for fiskeflåten mente et flertall i næringskomiteen at mulighetene for samfiske for de minste fartøyene burde vurderes.

Departementet henvendte seg til Norges Kystfiskarlag og Norges Fiskarlag i 2008 med ønske om at de skulle gi innspill om hvordan en eventuell samfiskeordning for kystflåten under 11 meter kunne utformes, og hva som burde være sentrale elementer i en slik ordning. I begynnelsen av 2009 meddelte imidlertid departementet Fiskarlaget og Kystfiskarlaget at de ikke ville arbeide videre med en samfiskeordning for fartøy under 11 meter.Departementet begrunnet beslutningen blant annet med følgende:

  • Det vil være nødvendig å kontrollere at eieren av fartøyet som utveksler kvoten, deltar i fisket av kvoten på det mottakende fartøyet, og at det ubenyttede fartøyet er utrustet og egnet til å drive fiske.
  • Ordningene innebærer ingen reell effektivitetsgevinst dersom det ubenyttede fartøyet til enhver tid skal være utrustet og egnet til å drive fiske.
  • Det er fullt mulig også uten en samfiskeordning for to fartøyeiere å samarbeide for å få en sikkerhetsgevinst.

I 2010 sendte imidlertid departementet ut en høring av forslag til en midlertidig samfiskeordning for kystflåten under 11 meter hjemmelslengde i fisket etter torsk. I høringsnotatet ble forslaget begrunnet med at samfiskeordningen skulle bidra til bedre sikkerhet og økt lønnsomhet for de minste fartøyene. Samtidig ble det pekt på at en samfiskeordning har likhetstrekk med den tidligere driftsordningen som ble avviklet fordi den harmonerte dårlig med prinsippene for ordinær kvotetildeling og strukturpolitikk. Det ble videre vist til at ordningen var ønsket av næringen. Bakgrunnen for forslaget var også at torskesesongen i 2009 ble dårlig for svært mange, og utsiktene for 2010 var tilsvarende svake.

Høringsfristen var kort, på kun fem dager, av hensyn til planleggingen og avviklingen av fiske, og ordningen ble innført som skissert i høringsnotatet og tatt inn i forskriftene. Det går fram av høringsnotatet at departementet la vekt på rådene som kom fra næringen, særlig fra Norges Fiskarlag, da de behandlet spørsmålet om samfiske.

Muligheten for å samfiske med fartøy med ulik eier ble innført i 2010.

I referatet fra reguleringsmøtet kom det fram at Fiskeridirektoratet ikke fant grunn til å foreslå å videreføre samfiskeordningen i 2011. Beslutningen til direktoratet om ikke å foreslå å videreføre samfiskeordningen baserte seg blant annet på følgende:

  • Ordningen var ment å være midlertidig.
  • Tilgangen på torsk nær kysten var forbedret.
  • Mulighetene for å kontrollere at begge fartøyeierne faktisk er om bord, var begrenset.

Fiskeridirektoratet pekte også på at dersom samfiskeordningen ble videreført over tid, ville det trolig bli en utvikling der de samme fartøyene legges til kai, mens mer effektive fartøy fisker kvoten. På sikt vil derfor ordningen i praksis få preg av å være en form for strukturordning.

Norges Fiskarlag var uenig med direktoratet i reguleringsmøtet. Fiskarlaget så på samfiskeordningen som en håndsrekning til fartøy som ikke har tilbud om å strukturere, og mente den hadde vært med på å lette hverdagen til mange fiskere. Videre mente Fiskarlaget at ordningen gjorde det lettere for unge fiskere som vil satse innenfor gruppen under 11 meter.

Samfiskeordningen ble imidlertid videreført i reguleringsforskriften for 2011, og 10. februar 2011 ble den utvidet til også å også gjelde for fartøy med samme eier. «Samfiske med seg selv» er nevnt som et forslag fra Norges Fiskarlag i høringsnotatet fra 2010, men ble avvist av departementet blant annet på grunn av kontrollhensyn.

Nærings- og fiskeridepartementet opplyser i intervju at samfiskeordningen ble innført som en midlertidig ordning fra kvoteåret 2010. Departementet viser til at ordningen gjelder for ett år om gangen og er forankret i den årlige reguleringsforskriften, og at den er tema i det årlige reguleringsmøtet i november som Fiskeridirektoratet avholder. Departementet peker på at ordningen på denne måten er gjenstand for årlig vurdering og høring. Departementet opplyser i intervju at samfiske med seg selv ble innført som en del av samfiskeordningen fra februar 2011.

I Meld. St. 32 (2018–2019) Et kvotesystem for økt verdiskapning. En fremtidsrettet fiskerinæring er det foreslått å avvikle samfiskeordningen. I meldingen står det at ordningen i praksis fungerer som en strukturordning, men uten betingelsene om avkortning, tidsbegrensing og kondemnering. I meldingen pekes det på at kvotesystemet bør påse at sjarkflåtens unntak fra strukturvirkemidler ikke omgås ved andre virkemidler. Forslaget om å avvikle ordningen er også begrunnet i at passive samfiskefartøy som ikke har levert fangst på flere år har forfalt. Ifølge stortingsmeldingen er disse fartøyene ikke egnet til å ivareta hensyn til kvalitet, arbeidsvilkår eller sikkerhet for mannskap.

16.4.3 Innføring av friere fartøyutforming

Regelverket for fartøyutforming har gradvis blitt endret mot at fartøyeier i større grad står fritt til å utforme fartøyet sitt. Forhold som sikkerheten ved fartøyet, arbeidsforhold om bord, fangsthåndtering, utnyttelse av biprodukter og mer miljøvennlige tekniske løsninger har vært argumenter for å åpne for en friere fartøyutforming.

Avgrensning av lasteromsvolumet er en måte å regulere fangstkapasiteten til det enkelte fartøyet på. Dette innebærer at fartøyeieren innenfor denne avgrensningen i utgangspunktet står fritt til å velge dimensjoner på fartøyet.

Endring som innebar mulighet for større lasterom i havfiskeflåten

Størrelsesbegrensningene for havfiskeflåten innebærer at det for hver enkelt fartøygruppe er fastsatt en øvre grense for lasteromsvolum, og fri adgang til tilpasning for fartøyeieren innenfor disse rammene.

Flere fartøygrupper i havfiskeflåten har etter hvert fått hevet begrensningen på største lasteromsvolum betydelig. Fartøy med ringnottillatelse og fartøy med pelagisk tråltillatelse kan nå ha et lasteromsvolum på 4000 kubikkmeter. Torsketrålerne har en begrensning på 2500 kubikkmeter.

Endring som innebar mulighet til å bygge større kystfartøy

Fram til 2008 var øvre lengdegrense for fartøy i kystflåten på 28 meter faktisk lengde. Lengdebegrensningen gjaldt uavhengig av hvilket fiskeri fartøyet deltok i. Det var imidlertid en mulighet for å gi dispensasjon for nybyggede fartøy når sikkerhetsmessige hensyn tilsa det. I et høringsnotat foreslo departementet at den øvre lengdegrensen på 28 meter ble erstattet med en lasteromsbegrensning på 300 kubikkmeter. Argumentet for å endre størrelsesgrensen var et ønske om å legge til rette for at den enkelte skulle kunne gjøre valg ved prosjekteringen av fiskefartøy som innebar at fartøyet ble bedre tilpasset virksomheten. Slik skulle det bli mulig for fiskerne å få et bedre økonomisk utbytte av den tildelte kvoten. Etter departementets vurdering var det vanskelig å se at et friere regelverk for utforming av de største fartøyene i kystflåten ville ha uheldige konsekvenser for målet om en differensiert flåte, ettersom grensen på 28 meter først og fremst var relevant for fartøyeiere som hadde fartøy mellom 20 og 28 meter.

Deltakerforskriften ble endret 8. februar 2008 og lengdegrensen på 28 meter ble erstattet med en øvre lasteromsbegrensning på 300 kubikkmeter.

I februar 2010 ble det sendt ut høringsbrev med forslag om en øvre grense for lasteromsvolum for kystfiskefartøy på 500 kubikkmeter. Formålet med å øke den øvre grensen var å gjøre det enklere for forvaltningen å kontrollere regelverket og fornæringsaktørene å etterleve det. Dette skulle føre til at behandlingen av denne typen søknader ble mer forutsigbar og enhetlig. Forslaget ble vedtatt i kongelig resolusjon 3. september 2010.

I 2017 ble det sendt på høring et forslag om å heve den øvre grensen for lasteromsvolum fra 500 kubikkmeter til 600 eller 700 kubikkmeter. Et annet alternativ i høringen var å forskriftsfeste en ny og snevrere definisjon av hva som skal regnes med når lasterom beregnes. Begge alternativene åpnet for større kystfartøy enn det som da var mulig. I høringsnotatet framgår det at bakgrunnen for endringen i 2010 var å skape ro om ordningen ved å fastsette en relativt høy felles grense for alle lasterom. Departementet viser i høringsnotatet til at endringen i 2010 ble sett på som en liberal løsning som blant annet åpnet for at flere tidligere havfiskefartøy kunne brukes som kystfiskefartøy. Imidlertid erfarte departementet at det var en del uenighet om hvordan grensen burde bli utformet, og at enkelte aktører ønsket å delta i kystfiskeriene med fartøy som oversteg lasteromgrensen.

Fiskeridirektoratet skrev i sitt høringssvar at de største kystfiskefartøyene etter hvert har blitt så store at det kan være betimelig å spørre om den øvre størrelsesgrensen for kystfiskefartøy fortsatt har sin rasjonelle begrunnelse, eller hvis ikke, om den kan fjernes helt. Direktoratet pekte på at spørsmålet om størrelsesgrense til syvende og sist gjelder flåtestrukturen og hvilken flåtestruktur som er ønskelig. Større fartøy medfører en økning i fangstkapasiteten og vil erfaringsvis legge press på strukturkvoteordningene og kvotetak. Direktoratet mente at det bør utvises forsiktighet med å innføre ordninger som gjør at de største kystfiskefartøyene blir større, med tanke på at kystflåten etter forutsetningen skal operere inne i fjordene hvor det er sterk konkurranse mellom kystfiskefartøyene.

Nærings- og fiskeridepartementet opplyser i intervju at høringen der det ble vurdert å heve lasteromsbegrensningen til 600 eller 700 kubikkmeter er en avsluttet sak. Ifølge departementet endte saken med at det ble forskriftsfestet en ny og snevrere definisjon av lasterom, noe som innebærer at fartøyene kan være større.

Endringene i størrelsesbegrensningene i kystflåten er endringer i deltakerforskriften, og de er dermed ikke lagt fram for Stortinget.

16.4.4 Innføringen av distriktskvoteordningen i 2018

Havressursloven § 11 tredje ledd gir departementet adgang til å fastsette at en del av den nasjonale kvoten eller en del av gruppekvoten for én eller flere fartøygrupper skal leveres for tilvirkning ved landanlegg i bestemte distrikter (distriktskvote). Departementet kan fastsette forskrifter om fordeling av og vilkår for distriktskvoten.

I 2006 ble distriktskvoteordningen innført som en prøveordning for å gi bedrifter i fiskeriavhengige kommuner i Nordland, Troms og Finnmark bedre tilgang på råstoff. Tilførsel av råstoff skulle skape aktivitet, sysselsetting og verdiskaping i de aktuelle distriktene. All fangst skulle i utgangspunktet leveres fersk, men for å få tatt opp kvotene, ble det etter hvert åpnet for at distriktskvoter kunne fryses om bord.

I en evaluering av distriktskvoteordningen ble ordningen beregnet til å ha gitt en økning i sysselsetting på om lag 11 årsverk i Finnmark, og til i liten grad å ha påvirket sysselsettingen i Troms og Nordland. I evalueringen vises det til at de forholdsvis små effektene av distriktskvoteordningen i hovedsak skyldes at distriktskvoten ble fordelt på store områder, og at stort sett alle bedriftene ble inkludert. I tillegg var det bare en beskjeden mengde fisk som ble avsatt gjennom ordningen. Distriktskvoteordningen ble videreført i 2007 med noen justeringer. En evaluering av ordningen i 2007 konkluderte med at effekten av ordningen var liten, og at det i første rekke hadde sammenheng med at distriktskvoten var liten.

Et forslag om en midlertidig distriktskvote til Gamvik i Finnmark i to år fra 2018 ble sendt på høring i juli 2017. Det ble foreslått en avsetning på 3000 tonn torsk for hvert av årene 2018 og 2019. Forslaget gikk ut på at fisken skulle landes fersk på høsten når det er lite tilgang på annet ferskt råstoff. Det ble ikke stilt krav til bearbeiding av fisken, men at anlegget måtte være godkjent for foredling av fiskevarer, tørrfisk, saltfisk, og/eller klippfisk eller for bearbeiding av ferske fiskevarer.

I høringsrunden var alle organisasjonene i næringen og alle organisasjonene som organiserer fiskeindustribedrifter og deres ansatte, imot at distriktskvoteordningen skulle opprettes slik som den var foreslått i høringsbrevet. I høringssvaret sitt skrev Fiskeridirektoratet at det var vanskelig å se noe objektivt grunnlag for at Gamvik og Lebesby skulle ha større behov for distriktskvote enn andre kommuner eller distrikter, og at det burde vurderes om forslaget kunne ha uheldige konkurransevridende effekter for anlegg i nabokommunene. For øvrig mente Fiskeridirektoratet at innføringen av distriktskvoteordning slik den var foreslått i høringen, ville resultere i et mer komplisert kvotesystem som ville gjøre arbeidet med å kontrollere og regulere fisket mer ressurskrevende og utfordrende.

Til tross for at høringsinstansene var kritiske til forslaget, ble distriktskvoteordningen for kommunene Gamvik og Lebesby innført som foreslått i høringsnotatet i 2018. Opprinnelig ble det fastsatt i reguleringsforskriften at det ikke var et uttrykkelig vilkår om at bedrifter måtte bearbeide råstoff de hadde kjøpt under distriktskvoteordningen, blant annet fordi dette var svært vanskelig å kontrollere. Dette ble endret i februar 2018 slik at det klart kommer fram at det er et krav om at råstoff kjøpt under distriktskvoteordningen skal bearbeides.

Opprinnelig foreslo departementet at det skulle settes av distriktskvote i to år. I forbindelse med reguleringen av fisket for 2019 opphevet departementet distriktskvoteordningen med virkning fra 1. januar 2019. Årsaken til at ordningen ble opphevet var at den ble lite utnyttet: 250 fartøy fisket på ordningen i 2018, men kvantumet ble likevel ikke utnyttet.

16.4.5 Innføringen av unntak fra kvoteutnyttelsesbestemmelsene og leiefartøyordningen

Det er et grunnleggende prinsipp i norsk fiskeriforvaltning at fiskekvoter er knyttet til ett bestemt fartøy som igjen er knyttet til en bestemt fartøyeier. Fartøyet som koblingsnøkkel mellom fartøyeier og kvote er et grunnleggende prinsipp i norske fiskerier, og innebærer at en kvote bare kan fiskes med det fartøyet som er tildelt kvoten. Dersom en fartøyeier ønsker økt kvotegrunnlag ved å samle flere kvoter på fartøyet, er det strukturkvoteordningen som skal benyttes.

Kvoteutnyttelsesbestemmelsene er nedfelt i de årlige reguleringsforskriftene og lyder slik: «Hvert fartøy kan bare fiske og lande en kvote.»

Reglene om kvoteutnyttelse innebærer blant annet at det ved kjøp av et fartøy for fortsatt drift, må gjøres et fradrag i fartøyets kvote som tilsvarer mengden selgeren har fisket i det inneværende kvoteåret. Departementet har uttalt at dette vilkåret er stilt for å forhindre såkalt «kvotehopping»; det vil si at flere kvoter fiskes med ett fartøy ved å foreta hyppige transaksjoner av det aktuelle fartøyet. Departementet har uttalt at slik kvotehopping undergraver strukturkvoteordningen. Samtidig har departementet påpekt at reglene om kvoteutnyttelse også kan ramme redere som på ordinært vis skifter ut et fartøy i løpet av kvoteåret uten å ha til hensikt å drive noen form for «kvotehopping».

Fra 2010 har det blitt lempet på kvoteutnyttelsesreglene. Fiskeridirektoratet opplyser i intervju at dagens regelverk åpner for unntak fra alminnelig avkortning og kvoteutnyttelse dersom eier av det solgte fartøyet har eid det sammenhengende i to år før salget finner sted. Dette er ifølge direktoratet et unntak fra hovedregelen som forbyr såkalt kvotehopping. Departementet har i forbindelse med endringer i dette regelverket uttalt at en moderne norsk fiskeflåte er en målsetting, og at det er ønskelig at fornyelsen av fiskeflåten skjer naturlig. Endringene i kvoteutnyttelsesreglene skjedde relativt hyppig fra 2010 til juni 2013.

Det ble først åpnet for å gi unntak fra avkortningsreglene i kvoteutnyttelsesbestemmelsene ved kjøp av et brukt fartøy midt i reguleringsåret. Hensikten med dette var å gjøre det enklere å gjennomføre ordinære salg og utskiftninger av fiskefartøy i løpet av reguleringsåret, og så kalt Norafjellunntaket. I denne saken ønsket Norafjell AS å kjøpe fartøyet «Manon» til utskiftning av tidligere «Norafjell» som var solgt måneder i forveien. Eier av «Manon» hadde fisket alle sine kvoter det året, hvilket betød at Norafjell AS etter regelen som da gjaldt ville få avkortning ved kjøp av «Manon» til utskiftning av «Norafjell». Regelendringen som departementet innførte gjennom Norafjellunntaket innebar at Norafjell AS unngikk avkortning ved kjøp av «Manon» til utskiftning av «Norafjell», da selger av fartøyet «Manon» hadde eid dette sammenhengende i to år før salget fant sted.

Norafjellunntaket skulle gjøre det enklere å gjennomføre ordinære salg og utskiftninger av fiskefartøy i løpet av reguleringsåret. I etterkant av Norafjellunntaket ble det gjennomført flere endringer i kvoteutnyttelsesreglene. Det ble åpnet for tilsvarende unntak ved kjøp av nybygg. Dette unntaket gjorde det mulig å selge et fartøy før nybygget er levert, og å kjøpe et midlertidig fartøy for bruk før nybygget er levert. Bakgrunnen for dette unntaket var at departementet ønsket å tilrettelegge for fornyelse av flåten. Kort tid etter ble det åpnet for at flerbåtsrederier kunne benytte et annet fartøy i sitt eie til å midlertidig fiske kvotene til fartøyet som skulle byttes ut. Begrunnelsen for endringen var at flerbåtsrederiene som ønsket å utnytte et annet fartøy i sitt eie til å fiske utskiftningstillatelsen måtte omorganisere til konsern for å få gjort dette, og rederiene kunne få betydelige skattemessige utfordringer ved å omorganisere til konsern.

Fram til 2013 ble unntakene fra kvoteutnyttelsesbestemmelsen innført gjennom unntaksbestemmelser i forskrifter. I Prop. 59 L (2012–2013) framkommer det imidlertid at departementet vurderte å åpne for bruk av leiefartøy også ved kontrahering av nybygget fartøy for å legge bedre til rette for fornyelse av fiskeflåten. For at ordningen ikke skulle bli misbrukt, mente departementet at det måtte stilles krav om at partene hadde inngått bindende avtale om kjøp og levering av nybygget innen to år. Det påpekes i proposisjonen at endringen ikke krever lovendring, men at det forutsettes at forskriften endres etter egen høring. Næringskomiteen kommenterer ikke forslaget i sin innstilling.

I juni 2013 ble bestemmelsene om leiefartøy tatt inn i konsesjonsforskriften og deltakerforskriften der det står at det under visse forutsetninger kan gis tillatelse til å benytte leiefartøy til å delta i lukket gruppe ved kontrahering av nybygg.

16.4.6 Endring som gjorde det mulig å overdra fisketillatelse uten å samtidig overdra fartøyet

Gjennom Stortingets behandling av Prp. 88 L (2014–2015) ble det åpnet for tildeling av en fisketillatelse til et fartøy til erstatning for en tilsvarende tillatelse som oppgis fra annet fartøy, uten hensyn til at fartøyene har samme eier. Det blir presisert i lovforslaget at en avtale om et slikt salg av fisketillatelse ikke vil være bindende for fiskerimyndighetene, og fartøyeieren og fartøyet må fortsatt oppfylle vilkårene som er stilt for å bli tildelt fisketillatelse.

Hovedformålet med forslaget var å gjøre det enklere for et rederi å få tildelt en fisketillatelse for fartøy sitt dersom et annet rederi oppga en tilsvarende tillatelse for sitt fartøy. Før denne endringen i loven måtte rederier gjennomføre minst tre forskjellige søknadsprosesser overfor fiskeriforvaltningen, og i tillegg kjøpe og selge tilbake et av fartøyene for å kunne kjøpe en fisketillatelse. Lovendringen innebar at det er tilstrekkelig med bare én søknad, og at det ikke var nødvendig å kjøpe og selge tilbake fartøyet.

Fiskeridirektoratet uttalte i sin høringsuttalelse at endringen i regelverket etter deres oppfatning var en videreføring av en utvikling som har pågått de siste 15–20 årene der regelverk og praksis tilpasses næringens behov for fleksible rammevilkår og en friere disposisjon av tillatelser, jf. de ulike enhets- og strukturkvoteordninger, drifts- og rederikvoteordninger, kvote- og redskapsfleksibilitet, slumfiskeordning, kvotebytte mv.

Fiskeridirektoratet har i intervju uttalt at regelendringen kunne gi risiko for proforma-arrangementer. Direktoratet mente også at endringen var et skritt i retning av frislipp av koblingen mellom fartøy og tillatelse.

I lovproposisjonen står det at lovendringen ville bidra til at graden av omsettelighet av fisketillatelser i det norske systemet øker noe. Departementet vurderte at en økt grad av omsettelighet vil kunne øke transaksjonshastigheten og dermed påskynde noen av de strukturendringer som uansett ville skje. Målt opp mot de besparelsene som forslaget vil medføre, anså likevel ikke departementet dette som problematisk.

16.5 Utredning av konsekvenser av regelverksendringene

16.5.1 Konsekvensutredninger i høringsnotater fra departementet

Nærings- og fiskeridepartementet uttaler i intervju at når de skal sende ut høringer er det som regel alltid kontakt med Fiskeridirektoratet på forhånd. Departementet kan for eksempel ha behov en statistikk eller et annet faktagrunnlag fra direktoratet. Hvilken form for kontakt og omfanget av denne vil avhenge av problemstillingen. Ifølge departementet svarer Fiskeridirektoratet likevel på den offentlige høringen, og det er i denne sammenhengen at direktoratet gir sin fullstendige uttalelse med synspunkter på saken.

Nærings- og fiskeridepartementet peker i intervju på at det kan være utfordrende å gjøre endringer i fiskeriregelverket, fordi det er vanskelig å forutse hvilke konsekvenser en enkelt endring kan ha for regelverket som en helhet. Ifølge departementet er det for eksempel ved endringer i deltakerforskriften viktig å vurdere behovet for endringer i regelverket til de enkelte fiskeriene. Departementet mener likevel ikke de har gjort endringer i regelverket som har fått påviselige negative konsekvenser.

Fiskeridirektoratet uttaler i intervju at det ikke alltid er slik at konsekvensene av forslag som departementet fremmer er tilstrekkelig utredet. Direktoratet legger derfor mye arbeid i høringsuttalelsene. Direktoratet tilstreber å belyse eventuelle virkninger av departementets forslag ved bruk av statistikk og data.

I flere av høringsuttalelsene kommer Fiskeridirektoratet med ytterligere informasjon om konsekvenser av regelendringene enn det departementet har skrevet i høringsnotatet. Dette gjelder for eksempel høringen om hevede kvotetak fra 2015, der direktoratet i sitt høringssvar presenterte tall som viser et eksempel på hvor stor mengde fisk som kan fiskes av et fullstrukturert kystfartøy med største hjemmelslengde dersom det mest vidtrekkende alternativet som nevnes som mulig i høringsnotatet blir valgt (full spesialisering innenfor et kvotetak på 10+0). Direktoratet påpeker i sitt høringssvar at en slik vidtgående strukturering ikke vil bidra til å opprettholde en differensiert kystflåte, men heller legge til rette for oppbygging av en ny havfiskeflåte.

Eksempel: Konsekvensutredninger av friere fartøyutforming i kystflåten

I St.meld. nr. 21 (2006–2007) Strukturpolitikk for fiskeflåten viser departementet til at friere fartøyutforming medfører større fangstkapasitet og trolig vil endre flåtestrukturen og forholdstallet mellom store og små fartøy. Departementet peker også på at det er en målkonflikt mellom friere fartøytutforming og differensiert flåtestruktur.

Fram til 2008 var det øvre lengdegrense for fartøy i kystflåten på 28 meter faktisk lengde. Lengdebegrensningen gjaldt uavhengig av hvilket fiskeri kystfartøyet deltok i. Det var imidlertid en mulighet for å gi dispensasjon for nybyggede fartøy når sikkerhetsmessige hensyn tilsa det. I et høringsnotat foreslo departementet at den øvre lengdegrensen på 28 meter ble erstattet med en lasteromsbegrensning på 300 kubikkmeter. I høringsnotatet uttaler departementet at de vanskelig kan se for seg noen stor økning i fartøylengde som følge av å endre grensen på 28 meter.

Fiskeridirektoratet pekte i høringssvaret sitt på at en fjerning av lengdegrensen på 28 meter kunne føre til et sterkt press på strukturordningene ettersom større og mer effektive fartøy ville gi ytterligere behov for strukturering og høyere kvotetak. Det ble også pekt på at det var fare for at en oppbygging av store fartøy i kystgruppen kunne svekke effekten av eksisterende tiltak for å tilpasse kapasiteten i flåten til ressursgrunnlaget. Størrelsesbegrensningen for fartøy i kystflåten ble endret fra 28 meter til 300 kubikkmeter lasterom i 2008.

I 2010 ble det sendt ut høringsbrev med forslag om å ytterligere øke den øvre grensen for lasteromsvolum for kystfiskefartøy til 500 kubikkmeter. I høringsbrevet kommer det fram at både forvaltningen og næringsorganisasjonene trodde at lasteromsbegrensningen ville føre til at nybyggede og ombyggede kystfartøyer ville ligge i lengdeintervallet 30–40 meter, med lasteromsvolum på 300 kubikkmeter. Imidlertid søkte etter hvert flere rederier om ervervstillatelse for havfiskefartøyer på rundt 50 meter og over til utskiftning av kystfartøyer. Den øvre grense for lasteromsvolum for kystfiskefartøy ble økt til 500 kubikkmeter i september 2010. Fartøy over 28 meter, som har kommet til etter at lengdebegrensingen ble endret i 2008, tar nesten en firedel av all torskefangst i kystflåten.

Nærings- og fiskeridepartementet uttaler i intervju at det var en tilsiktet effekt at et fartøy på 27 meter etter omleggingen kunne strekkes til for eksempel 35 meter, og dermed være mer hensiktsmessig utformet. Den håndfullen fartøy på 60 meter, ofte ombyggede ringnotbåter, er derimot ikke en tilsiktet effekt av endringen fra lengdebegrensning til lasteromsbegrensning.

Nærings- og fiskeridepartementet har i senere tid sagt seg enig med den vurderingen Fiskeridirektoratet gjorde da lengdegrensen ble opphevet i 2008 om at det å åpne for større fartøy kan føre til press på å heve kvotetakene. I Meld. St. 32 (2018–2019) står det blant annet at: «(…) kvotetakene økes med jevne mellomrom, selv når store deler av flåtegruppen fortsatt har store uutnyttede strukturmuligheter. Dette kan bidra til at enkeltaktørers investeringer i kapasitet (fartøy og kvoter) i seg selv i neste omgang blir argument for økt kvotetak».

16.5.2 Om utredning av konsekvenser for sysselsetting og bosetting i kystsamfunn

I forarbeidene til havressursloven står det at konsekvenser for distriktene ved for eksempel fordeling av nasjonal kvote på ulike grupper, eller ved fordeling av distriktskvote, vil måtte utredes i forbindelse med de ulike tiltakene eller reguleringene. Konsekvenser av en konkret regelverksendring for sysselsetting og bosetting i kystsamfunn kan gi positive ringvirkninger for noen kystsamfunn, og negative for andre.

Nærings- og fiskeridepartementet uttaler i intervju at de mener at forslag til endringer i regelverket med konsekvenser for sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene er utredet i henhold til utredningsinstruksen. Departementet peker på at grundigheten i analysen av konsekvenser må tilpasses sakens betydning.

Departementets høringsnotatet om hevede kvotetak fra 2015, som også inneholdt et forslag om å oppheve fylkesbindingen, er et eksempel på hvordan konsekvenser for kystsamfunn er omtalt. Høringsnotatet er tydelig på at forslagene kan få konsekvenser for landinger og dermed for fiskeindustrien, og at «…hevede kvotetak vil kunne virke inn på den geografiske spredningen av fiskefartøy, ved at færre fartøy vil kunne føre til at fiskerivirksomhet faller bort på enkelte steder og øker andre steder». I høringsnotatet presiseres det at dersom det gjøres endringer i fylkesbindingen, vil det også kunne føre til endringer i fiskeriaktiviteten mellom fylker, og ikke bare innad i fylker. Høringsinstansene blir i høringsbrevet- og notatet bedt spesielt om sitt syn på regionale og lokale konsekvenser av forslaget. I høringsnotatet blir også ulike alternative regionale bindinger nevnt som en mulig løsning dersom det er ønskelig å legge til rette for noe mer fleksibilitet, uten å fjerne den geografiske avgrensningen. En av de alternative løsningene som blir presentert er en regionalbinding der landet deles i nord og sør. Høringsinstansene blir i bedt om å gi sitt syn på ulike alternativer. Videre blir høringsinstansene spesielt bedt om sitt syn på regionale og lokale konsekvenser av forslaget. Det er ikke gjort vurderinger av konkrete virkninger for det enkelte fylke.

Da distriktskvoteordningen ble innført for Gamvik og Lebesby i 2018, inneholdt ikke høringsbrevet vurderinger av eventuelle konsekvenser for landindustrien i nabokommuner til de kommunene som skulle bli tilgodesett med en slik ordning. Fiskeridirektoratet påpeker dette i høringssvaret sitt, og de mener at det bør vurderes om forslaget kan ha uheldige konkurransevridende effekter for anlegg i nabokommunene til Gamvik og Lebesby, dersom de ikke får ta del i den foreslåtte distriktskvoteordningen.

16.5.3 Om konsekvenser for kvotepriser

I intervju viser Nærings- og fiskeridepartementet til at de høye kvoteprisene har hatt konsekvenser for rekruttering av fiskere med eget fartøy og tillatelse, fordi det er en stor kostnad å finansiere kjøp av fisketillatelse.

Hvordan kvoteprisene påvirkes av en foreslått regelverksendring blir ikke vurdert i høringsnotater. Et relevant eksempel er forslaget om å endre fylkesbindingen til en landsdelsbinding. I høringsnotatet påpeker departementet at målet om en geografisk differensiert flåte har en kostnad siden den som ønsker å selge ikke nødvendigvis kan selge til den som kan drifte på best mulig måte. Departementet skriver at dette innebærer en lavere pris for den som selger, og lavere verdiskaping for samfunnet. Da endringen ble vedtatt påpekte departementet at de så et behov for å gjøre endringer, særlig for å skape et større marked for fartøy i de områdene hvor det er færrest fartøy. Videre påpekte de at fylkesbindingen har gjort det vanskeligere for yngre fiskere å få kjøpt fartøy med deltakeradgang i det konvensjonelle fisket. I forbindelse med denne endringen i regelverket gjorde ikke departementet vurderinger av hvor mye kvoteprisene ville øke.

Nærings- og fiskeridepartementet uttaler i intervju at kvotepriser og utviklingen i disse ikke er noe departementet følger systematisk med på. Ved et par anledninger har de skaffet informasjon om kvotepriser, for eksempel i forbindelse med Meld. St. 32 (2018–2019) Et kvotesystem for økt verdiskaping — En fremtidsrettet fiskerinæring og Meld. St. 20 (2016-2017) Pliktsystemet for torsketrålere i 2017. Ifølge departementet vil myndighetenes kilde til informasjon om kvotepriser være likningstall fra Skatteetaten, men departementet har ikke vurdert å lage en systematisk oversikt over kvotepriser basert på denne informasjonen.  

16.5.4 Regelrådets vurdering av konsekvensutredninger

Regelrådet skal bidra til at næringslivet ikke påføres unødig byrder gjennom nytt eller endret regelverk. Regelrådets rolle er blant annet å ta stilling til om konsekvensene for næringslivet har blitt tilstrekkelig kartlagt.

Regelrådet har vurdert et av forslagene til forskriftsendring som Nærings- og fiskeridepartementet sendte på høring i 2018.  Saken dreide seg om kvoteutnyttelse i fisket etter sei med kystfartøy. Regelrådet konkluderer med at konsekvensene av forslaget som departementet fremmet ikke var tilstrekkelig utredet. Regelrådet mener at departementet burde ha utredet konsekvensene for berørt næringsliv grundigere. Regelrådet uttaler at justeringer og endringer i kvoter kan ha store konsekvenser for næringslivsaktører i fiskenæringen, både i tilknytning til konkurransesituasjonen og næringsgrunnlaget til det enkelte fartøy. Regelrådets vurdering er at selv når departementet ber om innspill til valg av alternativ, må høringsinstansene motta et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for å vurdere alternativene.

Nærings- og fiskeridepartementet uttaler i intervju at de tar til etterretning Regelrådets uttalelse om at de ikke utredet konsekvenser tilstrekkelig i saken om kvoteutnyttelse i fisket etter sei med kystfartøy. Ifølge departementet har de også fått kritikk fra Regelrådet i en havbrukssak. Etter kritikken fra Regelrådet har departementet blitt nøyere med å henvise bakover til tidligere saker/høringer for at den som ønsker det, skal kunne finne mer informasjon om historie og kontekst.