Metodisk tilnærming og gjennomføring

8.1.1 Analyse av lønnsomhet i fiskeflåten

Data for hvordan lønnsomheten i fiskeflåten har utviklet seg, er hentet fra Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelse for fiskeflåten (lønnsomhetsundersøkelsen). Undersøkelsen baserer seg på opplysninger som Fiskeridirektoratet har samlet inn om lønnsomhet, drift, arbeidsinnsats mv. fra den norske fiskeflåten.

I lønnsomhetsundersøkelsen måles lønnsomhet ved driftsmarginFootnote[6]Fotnote 6Driftsmargin i prosent = (driftsresultat x 100) / (sum driftsinntekter). og totalkapitalrentabilitet.Footnote[7]Fotnote 7Totalkapitalrentabilitet prosent. = (driftsresultat + finansinntekter) x 100 / (gjennomsnittlig totalkapital). Driftsmarginen viser hvor mye en bedrift får igjen for hver krone den har omsatt (før renter og skatt). Totalkapitalrentabiliteten er også et nøkkeltall for lønnsomhet, og sier hvor stor avkastning i prosent en bedrift får av den investerte kapitalen (egenkapital og lån). I lønnsomhetsundersøkelsen kommer det ikke fram hvordan avkastningen fordeles mellom aktive fiskere eller eventuelt andre eiere (minoritetseiere).

Lønnsomhetsundersøkelsen er en utvalgsundersøkelseFootnote[8]Fotnote 8En utvalgsundersøkelse innebærer i denne sammenhengen at det på grunnlag av data om et representativt utvalg av fiskefartøy blir forsøkt å si noe om alle fiskefartøy. som skal være representativ for ulike fiskerier og fartøygrupper.Footnote[9]Fotnote 9For fartøy som fisker etter flere arter og/eller med flere redskaper er det fangstinntekt og den viktigste redskapstypen som avgjør hvilken fartøygruppe fartøyet plasseres i. Jf. verifisert referat fra møte mellom Riksrevisjonen og Fiskeridirektoratet 5. april 2019. Fartøygruppene i lønnsomhetsundersøkelsen er forsøkt tilpasset de gjeldende reguleringsgruppene i de norske fiskeriene.Footnote[10]Fotnote 10Jf. Fiskeridirektoratets gjennomgang av riksrevisjonens utkast til rapport. Vedlegg til brev fra Nærings- og fiskeridepartementet til Riksrevisjonen 2. mars 2020. Fartøyene deles først inn etter hovedfiskeri (bunnfiskerier/pelagiske fiskerier), deretter etter kystfiske/havfiske. I det som kalles fartøygrupper i lønnsomhetsundersøkelsen, deles fartøyene inn etter fangstmuligheter (fisketillatelser) fartøyene har, og i kystflåten vil det være tillatelsens hjemmelslengde som bestemmer fartøygruppe. Fiskeridirektoratet uttaler i intervju at resultatene i lønnsomhetsundersøkelsen er gjennomsnittsverdier, og at hensikten med undersøkelsen er å vise lønnsomheten for et gjennomsnittsfartøy. Det vil kunne være stor forskjell i lønnsomhet mellom fartøy innad i en fartøygruppe.

For å inngå i lønnsomhetsundersøkelsen må fartøyene tilfredsstille et krav til fangstinntekt.Footnote[11]Fotnote 11Kravet til fangstinntekt varierer ut ifra største lengde på fiskefartøyet. Det er fire lengdekategorier. I 2018 var eksempelvis kravet til fangstinntekt 550 000 kroner for fartøy med største lengde under 10 meter, og 2,75 millioner kroner for fartøy over 15 meter. Kravet til fangstinntekt endrer seg med utviklingen (i prosent) i gjennomsnittsprisen på all fisk fra året før. Undersøkelsen omfatter i dag fartøyene i fiskeflåten som står for mellom 80 og 90 prosent av samlet kvantum og fangstverdi. I 2018 besto populasjonen i lønnsomhetsundersøkelsen av 2184 fartøy, noe som utgjør 41 prosent av de aktive fartøyene i merkeregisteret.Footnote[12]Fotnote 12Tall fra Fiskeridirektoratet. Lønnsomhetsundersøkelsen omfatter fartøy i både lukkede og åpne fiskerier, og det er stadig flere av fartøyene i åpne fiskerier som oppnår kravet til fangstinntekt og dermed er med i undersøkelsen.

I framstillingen av data fra lønnsomhetsundersøkelsen er alle verdier omregnet til faste 2018-priser med konsumprisindeksen (KPI) (årlig gjennomsnitt). Årsregnskapstall er oppgitt per 31. desember i det aktuelle året.

Utvalget i lønnsomhetsundersøkelsen ble redusert fra og med 2009-undersøkelsen, og som følge av dette vil de verdiene fartøyeieren oppgir for det enkelte fartøyet, spesielt for størrelser i balansen, få større betydning for resultatet enn tidligere. Fiskeridirektoratet opplyser at dette er spesielt aktuelt i fartøygrupper der utvalget er lavt, og hvor det er stor utskiftning i utvalget fra år til år, for eksempel i kystfiskegruppene.

8.1.2 Analyse av kvotepriser

Utvikling i kvotepriser i perioden 2009–2017 er analysert med data innhentet fra Skatteetaten om markedsprisen på fisketillatelser.Footnote[13]Fotnote 13Metodebeskrivelsen er basert på dokumentet Rettledning database, som er oversendt fra Skatteetaten, og på e-postkorrespondanse med Skatt Vest. Beskrivelsen er verifisert av Skatt Vest.

Skatteetaten har anslått markedsprisen på fisketillatelser (kvoter) for å behandle fisketillatelsene riktig skattemessig. Datagrunnlaget for å anslå markedspriser er informasjon fra Fiskeridirektoratet om alle vedtak de har gjort i forbindelse med overføring av fiskefartøy med og uten fisketillatelser, og den verdien skattyter selv har oppgitt for fisketillatelsene. Skatteetaten anslår markedsprisen for «rene transaksjoner», det vil si kjøp og salg av én fisketillatelse (kvote) uten fartøy.

Skatteetaten anslår kun priser for grunnkvoter. Dette henger sammen med at strukturkvoter er vanskeligere å verdsette, ettersom prisene i markedet ifølge Skatteetaten varierer mye. Anslagene for markedspriser er konservative, og det er den laveste prisen av median og gjennomsnitt som er lagt til grunn. For hjemmelslengder hvor det ikke finnes «rene transaksjoner» er markedsprisen anslått ved teoretiske priser. De teoretiske prisene er beregnet som en lineær stigning i prisen per meter mellom de to nærmeste observerte prisene. Dette gjelder særlig større hjemmelslengder, hvor omsetning av fartøy og fisketillatelser er sjeldnere.

Skatteetaten beregner også teoretiske priser for transaksjoner som avviker mye fra prisen på de øvrige fisketillatelsene. For årene 2009–2011 er markedsprisen anslått samlet. Dette ble gjort fordi det var få «rene transaksjoner» i disse årene, og fordi prisene ikke endret seg mye mellom årene. Det kan være stor spredning i prisene for hver hjemmelslengde, og noen hjemmelslengder har kun noen få transaksjoner. For disse hjemmelslengdene vil anslagene for markedsprisen for en fisketillatelse være mindre pålitelige enn de er for hjemmelslengder der det finnes mange transaksjoner.

Prisutviklingen for fisketillatelser er analysert for kystfiskeriene torsk, hyse og sei, NVG-sild, og makrell. Fisketillatelser for makrell er delt inn i to grupper: redskapstype not og redskapstype garn/snøre. For tillatelser til konvensjonelt fiske etter torsk, hyse og sei og NVG-sild er hjemmelslengdene slått sammen i fire grupper, og i undersøkelsen er det beregnet gjennomsnittlig pris per meter for disse gruppene:

• under 11 meter
• 11–14,9 meter
• 15–20,9 meter
• 21–27,9 meter

Inndeling i hjemmelslengdegrupper gir en enklere fremstilling av prisutviklingen enn om prisene presenteres for hver enkelt hjemmelslengde. Inndelingen i hjemmelslengdegrupper er også i tråd med inndelingen i reguleringssammenheng. Skatteetatens database som inneholder informasjon om overføring av fisketillatelser, er underlagt taushetsplikt, og det gis kun innsyn i sammenlignbare transaksjoner der partene er anonymisert. I analysen er derfor de enkelte transaksjonene anonymisert.

I enkelte tilfeller hvor det ikke foreligger prisinformasjon fra Skatteetaten (verken salgspris eller teoretisk pris), er det forutsatt en lineær stigning i prisen per meter mellom foregående og påfølgende år.

Konsumprisindeksen er benyttet til å omregne anslåtte markedspriser på fisketillatelser til faste 2017-priser.

8.1.3 Analyse av struktur, sysselsetting og lønnsomhet i fiskeindustrien

Data om struktur, sysselsetting og lønnsomhet i fiskeindustrien er innhentet fra Nofima.

Nofima gjennomfører hvert år en undersøkelse av lønnsomhet og strukturendringer i fiskeindustrien (driftsundersøkelsen).Footnote[14]Fotnote 14Nofima (2018) Driftsundersøkelsen i fiskeindustrien. Driftsåret 2015. Rapport 31/2018. Nofimas undersøkelse ble gjennomført første gang i 1975, og har siden 1993 vært landsomfattende. Driftsundersøkelsen gjennomføres på oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet. Undersøkelsen baserer seg på en regnskapsdatabase med informasjon om årsregnskapene til alle bedrifter i fiskeindustrien, og på en strukturdatabase med informasjon om endringer i bedrifts- og selskapsstrukturen i fiskeindustrien. Nofima sammenholder denne informasjonen for å vise utviklingen i lønnsomhet og struktur i villfisknæringen og oppdrettsnæringen. Strukturdatabasen og fangstdata fra Fiskeridirektoratets sluttseddelregister brukes til å plassere bedriftene i kategorier etter hvilken del av fiskeindustrien de tilhører. Bedriftene kategoriseres på bakgrunn av hva som er det viktigste forretningsområdet deres.

Data om sysselsetting i fiskeindustrien er hentet fra Nofima og er basert på statistikk fra Statistisk sentralbyrå (SSB). Enkelte av dataene fra SSB har Nofima korrigert ved å sammenligne næringskodene fra Brønnøysundregisteret med oppdatert informasjon fra sine egne databaser. Telletidspunktet for SSBs statistikk er andre uke i november hvert år. Nofima opplyser at dette vanligvis er i høysesongen i pelagisk konsumindustri og i slakting og fordeling av laks og ørret, men i lavsesongen i hvitfiskindustrien. Nofimas analyser viser at det kan være en del flere sysselsatte i første og andre kvartal, når det er høysesong i hvitfiskindustrien.Footnote[15]Fotnote 15Nofima fant at antall sysselsatte kan ha vært 15 000–16 000 i første og andre kvartal 2017, mot SSBs tall på om lag 11 400 målt i fjerde kvartal.

8.1.4 Analyse av registerdata for fartøy, tillatelser og fangst

Det er innhentet data fra Fiskeridirektoratet om fartøy, fiskere, tillatelser og fangst. Følgende datasett har inngått i analysene av hvordan endringer i kvotesystemet har påvirket sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene, eierskap, flåtestruktur og rekruttering:

• fartøyregisteret, med eiere i første og siste ledd
• konsesjons- og deltakerregisteret (tillatelser)
• landings- og sluttseddelregisteret (fangst)
• oversikt over transaksjoner med tillatelser
• oversikt over tillatelser uten fartøytilhørighet
• deltakere i åpen gruppe, torsk nord for 62 grader
• fiskermanntallet

I tillegg er det brukt opplysninger fra Folkeregisteret.

Kobling mellom landings- og sluttseddelregisteret og andre datasett

For samtlige datasett er det bestilt ett uttrekk per 31. desember for hvert år i undersøkelsesperioden. Dette gjelder ikke landings- og sluttseddelregisteret, som inneholder informasjon om enkeltlandinger av fisk fra hver dag hele året. I tilfeller der tillatelsesdata er koblet opp mot landingsdata via fartøy-ID, kan tillatelsen ha skiftet eier i løpet av året. I slike tilfeller vil feil eier bli tilegnet fangsten. Fiskeridirektoratet har imidlertid bekreftet at dette bare vil utgjøre en liten feilkilde. Det er heller ingen grunn til å forvente at denne feilkilden skal variere nevneverdig over tid, altså at det skal være stor variasjon fra år til år i hvor store mengder data som ikke blir koblet.

Utvalgte fiskerier

Det er svært mange reguleringsgrupper i fiskeriene og det er derfor gjort et utvalg av reguleringsgrupper. Hovedkriteriet for å inngå i utvalget har vært økonomisk vesentlighet. I tillegg har hensynet til representativitet når det gjelder kyst- og havfiske, spredning mellom regioner i Norge, og pelagiske fiskerier og bunnfiskerier vært vektlagt. De utvalgte reguleringsgruppene er oppført i tabell 1.

Tabell 1 viser om reguleringsgruppen inngår i hav- eller kystfiskeflåten, og hvor de som har fisketillatelsene i gruppen, primært er lokalisert. Ettersom de fleste grupper kan fiske mer enn én art, er den fiskearten som er viktigst for gruppen, valgt ut for analyse. Dette har blitt gjort for å begrense omfanget av undersøkelsen. Tabellen viser hvilken art som inngår i analysene. I reguleringsgruppen ringnot skilles det ikke mellom ulike arter, siden ringnottillatelser ikke er inndelt i arter.

Når grupper av fartøy omtales i undersøkelsen for eksempel kystfartøy 11–14,9 meter menes alltid hjemmelslengdegruppe. Dersom vi omtaler faktisk lengde er dette spesifisert i teksten.

Ved analyse av utviklingen i fiskeriaktiviteten i kystsamfunn er det i hovedsak brukt data fra kystfiskeflåtens fiske etter torsk. Torsk er den viktigste arten innen hvitfisk, både i landet kvantum og i verdi. Torsk har også relativt høy bearbeidingsgrad. Torsken har derfor stor betydning både for fiskeindustrien og for mange av de fiskeriavhengige kystsamfunnene. Fersk fisk blir i større grad bearbeidet enn fryst fisk. Det kan derfor forventes en sterkere sammenheng mellom landinger av fersk torsk og sysselsetting der den landes. I rapportens punkt 15.8.4, figur 54 framgår det at fartøy under 15 meter faktisk lengde lander om lag 55 prosent av den totale mengden ferskt torsk som ble landet i 2018.

Utregning av kvoteandel

Fiskeridirektoratet opererer i dag med kvotefaktorer (og basistonn) for å fastsette hvor mye et fartøy kan fiske. I undersøkelsen er kvotefaktorer omgjort til kvoteandeler (fartøyets andel av den relevante gruppekvoten). Årsakene til dette er følgende:

• Begrepet kvoteandel beskriver i denne undersøkelsen hvor stor prosentandel av kvoten et fartøy kan fiske, og er et mål som lettere kan forstås uten at det er nødvendig med forhåndskunnskap om fiskerireguleringer.
• Kvotefaktorer er ikke universelle, og deres relative verdi varierer over tid og på tvers av ulike reguleringsgrupper. Dette er lite hensiktsmessig for sammenligninger på tvers av tid og grupper.
• Å benytte antallet deltakeradganger og konsesjoner som mål på «mengden» fisketillatelser kan noen ganger bli misvisende, ettersom størrelsen på tillatelsen kan variere. Dersom fiskeflåten i to kommuner er tildelt ti tillatelser hver innenfor fisket etter torsk, betyr det ikke nødvendigvis at de kan fiske like mye, da dette blant annet kan avhenge av tillatelsens hjemmelslengde og fartøyets størrelse.

For de fleste reguleringsgruppene kan et enkeltfartøys andel av gruppekvoten beregnes ved hjelp av følgende formel:

Det er kvoteandel i fartøygruppene som beregnes, og ikke andel av totalkvoten. I fisket etter torsk er utregningen av ulike årsaker noe komplisert, men Fiskeridirektoratet har bekreftet at den måten kvoteandel er beregnet på – innad i hver gruppe, – fungerer for det som er formålet med undersøkelsen.

Hvordan kvoteandelen har blitt benyttet

I flere analyser er kvoteandel koblet sammen med geografiske data. Det finnes to kilder til geografiske data. Den ene er basert på hvor selskapet som eier fartøyet (eier i første ledd), er lokalisert, mens den andre tar utgangspunkt i personen(e) som eier dette selskapet (eier i siste ledd).

Undersøkelsen er primært basert på geografiske data om eiere i siste ledd. Kvoteandelen korrigeres deretter ut fra personens eierandel i det aktuelle fartøyet. For eksempel: En person som er bosatt i kommune A, har en eierandel på 50 prosent i to fartøy, og disse har kvoteandeler på henholdsvis 5 og 7 prosent. Resten av eierandelene tilhører en person bosatt i kommune B. Kommune A og B vil da komme ut med en sammenlagt kvoteandel på 6 prosent hver (gitt at det bare er disse personene som har fartøy med fisketillatelser i kommunene).

Når det i rapporten skrives kvoteandel, menes det uten unntak andel av gruppekvoten, altså kvoten til den aktuelle reguleringsgruppen, ikke andel av totalkvoten.

Tillatelser uten fartøytilhørighet og kvoteandel

Ikke alle fisketillatelser har til enhver tid en tilknytning til et fartøy. Dette kan for eksempel komme av at tillatelsen er midlertidig erstattet av en utskiftningstillatelse, eller inngår i saksbehandling eller leiefartøyordning. Tillatelser som ikke har fartøytilknytning er registrert i konsesjons- og deltakerregisteret, koblet opp mot eier og det sistefartøyet som tillatelsen var knyttet til. I noen tilfeller vil dette medføre at den faktiske eieren ikke er oppført. Det fiskes imidlertid fortsatt på mange av disse tillatelsene.Footnote[17]Fotnote 17Fiskeridirektoratet viser til at det fiskes på disse tillatelsene kun dersom det er gitt tillatelse til bruk av leiefartøyordningen. Jf. Fiskeridirektoratets gjennomgang av Riksrevisjonens utkast til rapport. Vedlegg til brev fra Nærings- og fiskeridepartementet til Riksrevisjonen 2.mars 2020. For at kvoteandelen og nevneren i formelen for utregning av kvoteandel skal bli riktig, er derfor summen av kvotefaktorene det gjelder lagt til i tillatelsesgrunnlaget før utregning.

Dette har konsekvenser for noen av analysene i rapporten, spesielt når kvoteandel har blitt koblet til geografi. At tillatelser og deres tilhørende kvoteandel «midlertidig forsvinner» fra datagrunnlaget fører til at den aggregerte kvoteandelen på kommune- og fylkesnivå kan bli underestimert for enkelte år. Dette har også konsekvenser for antallet fartøy som er oppført med en viss type tillatelse. I de fleste tilfellene vil det egentlige antallet fartøy være noe høyere enn det som vises i analysene.

Det er ikke korrigert for dette forholdet i undersøkelsen, ettersom en slik korreksjon vil ha noen betydelige svakheter. Selv om eierinformasjonen ikke er nøyaktig, kunne én mulighet vært å ta utgangspunkt i eierinformasjonen til det sist kjente fartøyet som tillatelsen var registrert på (på engelsk kjent som «last observation carried forward imputation»). Dette vil imidlertid føre til at noen tillatelser blir plassert under feil eier og kommune, og dette vil igjen føre til en overestimering. Noen eiere vil komme ut med et betydelig større kvotegrunnlag på sine fartøy enn de egentlig har, noe som tilsynelatende kan være i strid med eierkonsentrasjonsbegrensningene. I sum øker derfor en korreksjon sannsynligheten for å begå type II-feilFootnote[18]Fotnote 18Ifølge Store norske leksikon er type II-feil «feil man kan gjøre i en forskningsstudie dersom man feilaktig unnlater å forkaste en usann nullhypotese. […] Det står i motsetning til type I-feil, som feilaktig er å forkaste nullhypotesen». Kilde: http://snl.no/type_II-feil., og underestimering er derfor å foretrekke.

Fiskeridirektoratet ble i forbindelse med Riksrevisjonens undersøkelse oppmerksomme på at flere av tillatelsene var utløpt og egentlig skulle ha vært slettet. Direktoratet har i ettertid gått gjennom enkeltvedtak på regionalt nivå for å gjennomføre slettinger. Direktoratet har deretter gitt Riksrevisjonen en oversikt over hvilke tillatelser som har blitt slettet, men siste gyldige dato er ikke inkludert i denne oversikten. Derfor har det ikke vært mulig å slette disse tillatelsene i datagrunnlaget. At disse tillatelsene ikke er slettet, vil imidlertid ha minimal betydning for resultatene i undersøkelsen, ettersom det er svært få av dem.

Tidsserier og startår

Rapporten tar for seg endringer i kvotesystemet mellom 2004 og 2018, og det er derfor naturlig å se på tidsserier for denne perioden. Dette gjøres i flere analyser. I noen tilfeller er det imidlertid to år som sammenlignes. Den fulle tidsserien er i flere tilfeller inkludert i det digitale vedlegget som følger med rapporten. I andre tilfeller har verdiene blitt indeksert; det vil si at verdiene er satt relativt til 100 i startåret. I begge disse tilfellene kan startåret virke inn på resultatet. Dersom startåret er svært avvikende fra andre år, kan resultatet være misvisende for utviklingen. Derfor har tidsserien som hovedregel blitt vurdert i sin helhet, for å sikre at utviklingen som presenteres, ikke er misvisende.

I 2004 ble strukturkvoteordningen innført for kystflåten med hjemmelslengde over 15 meter. 2004 er derfor i hovedsak benyttet som startår for analysene. 2004 er også det første året da registrene til Fiskeridirektoratet er komplette og av god kvalitet. I noen tilfeller har det vært nødvendig å benytte 2008 som startår, ettersom gruppene i Finnmarksmodellen ble omorganisert da. Dette påvirket de to gruppene med de minste fartøyene, fordi lengste hjemmelslengde i den minste gruppen ble endret fra 10 til 11 meter i 2008.

Etter revisjonens vurdering er det ingen spesielle forhold ved 2004 eller 2008 som gjør at disse årene har ekstra stor sannsynlighet for avvik. I 2008 er det også svært få tillatelser som ikke har fartøytilknytning (se punktet Tillatelser uten fartøytilhørighet og kvoteandel), og kvoteandelen vil derfor være mer presist estimert dette året. Det er derimot et større problem at sluttåret, 2018, for flere reguleringsgrupper er året da det er flest tillatelser uten fartøytilknytning. Som forklart i avsnittet om fartøyløse tillatelser vil dette føre til at det blir en større «underestimering» av de statistiske størrelsene enn i andre år.

I analyser av landinger på kommunenivå er det viktig å være oppmerksom på at andelen av landingene en kommune mottar, kan variere en del fra år til år. Valget av start- og sluttår kan derfor ha betydning for hvorvidt en kommune ender opp med positiv eller negativ endring. En analyse viser imidlertid at hvilket år som sammenlignes, ikke har stor betydning for kommunene med størst økning eller reduksjon fra 2004 til 2018. Figur 4 viser at trenden for de ti landingskommunene med henholdsvis størst positiv og størst negativ endring er tydelig over tid. I figuren er hver linje en kommune, og Y-aksen viser den indekserte andelen av landinger (andelen i år 2004 er satt til 100). Med noen få unntak viser Figur 4 at de ti kommunene med størst økning i andelen av landinger fra 2004 til 2018 har hatt en økning i hele perioden. En tilsvarende trend gjør seg gjeldende for de ti kommunene med størst reduksjon i landingene.

8.2.1 Utarbeidelse av oversikt over viktige endringer i kvotesystemet 2004–2018

Oversikten over viktige endringer i kvotesystemet i perioden fra 2004 til 2018 er basert på analyse av stortingsdokumenter, NOU 2006: 16, NOU 2016: 26, høringsnotater fra Nærings- og fiskeridepartementet, lover og forskrifter. Tabell 2 som gir en oversikt over viktige endringer i kvotesystemet, er oversendt til Nærings- og fiskeridepartementet, og ble diskutert med departementet i møtet 5. november 2019.

Nærings- og fiskeridepartementet oppfatter endringene som er listet opp i tabellen som en bruttoliste over de endringene som i undersøkelsen er vurdert å være de viktigste endringene i kvotesystemet. Etter departementets vurdering er ingen av endringene i tabellen irrelevante, og det er heller ingen endringer som åpenbart mangler. Departementet foreslo noen små endringer, og tabellen ble korrigert i tråd med departementets forslag. Når det gjelder formål med endringene, så er departementet i hovedsak enig i beskrivelsen av hovedformål, slik det framgår av tabellen. Enkelte formål er justert på bakgrunn av presiseringer fra Nærings- og fiskeridepartementet.

8.2.2 Gjennomgang av viktige regelendringer

Med utgangspunkt i oversikten over viktige endringer i kvotesystemet 2004–2018 er det valgt ut noen regelendringer for analyse av hvordan de har skjedd, og hvilke konsekvensutredninger som er gjort forut for endringene.

På forespørsel fra Riksrevisjonen har departementet oversendt arkiverte dokumenter knyttet til de utvalgte regelendringene. De oversendte dokumentene er analysert i et tekstanalyseprogram (NVivo).

I tillegg er høringsnotater fra departementet, høringssvar generelt, og høringssvar fra Fiskeridirektoratet spesielt gjennomgått. I tilfeller der saken har vært behandlet i Stortinget, har stortingsdokumentene med tilhørende innstillinger blitt analysert.

Instrukser fra departementet til Fiskeridirektoratet er også gjennomgått der de er relevante.

Prosessen med å endre regelverket ble diskutert med Fiskeridirektoratet i møtet 4. april 2019 og med departementet i møtet 5. november 2019.

8.3.1 Fiskerimyndighetene

Det har vært tre møter med Nærings- og fiskeridepartementet i løpet av undersøkelsen. Ett møte før undersøkelsen ble igangsatt, ett oppstartsmøte og ett møte i november 2019 mot slutten av undersøkelsen. Temaet for det siste møtet var

• viktige endringer i kvotesystemet, og hvordan de har blitt gjennomført
• virkninger av endringer i kvotesystemet
• kapasiteten i fiskeflåten
• kompleksiteten i regelverket
• fullmaktslovgivningen på fiskeriområdet
• enkeltsaker og utvalgte endringer
• dialogen med Fiskeridirektoratet
• dialogen med næringen
• distriktshensyn

Det har vært møter med Fiskeridirektoratet flere ganger i løpet av undersøkelsen. Det har også vært et møte med Fiskeridirektoratet region nord i Tromsø. Temaene for møtene med direktoratet har vært

• avklaringer av bruk av data fra direktoratet
• Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelse
• de årlige reguleringene av fiskeriene
• endringer i regelverket
• direktoratets rolle i regelverksprosessen

8.3.2 Kommuner, fiskere og fiskeindustri/fiskemottak

I juni 2019 ble det gjennomført møter med representanter fra Måsøy kommune i Finnmark og Bø kommune i Nordland. Begge steder ble det også holdt møter med fiskere og representanter for fiskeindustrien. Møtene med fiskere og representanter fra kommunene ble oppsummert muntlig for deltakerne ved møteslutt.

Temaene for møtene med kommunene var

• betydningen av fiskerinæringen for kommunen
• kommunens virkemidler og strategi
• utviklingen i kommunens fiskeriaktivitet
• rekrutteringen til fiskeryrket i kommunen

Det var kommunene som inviterte fiskerne. Temaene for møtet med fiskerne var

• fartøy og erfaring fra fiske
• fiske de deltar i, og hvorfor
• hvor de lander fisken, og hvorfor de lander der
• endringer i fiskeriregelverket og hva det har å si for dem
• framtiden i fiskerinæringen

Temaene for møtet med representanter for fiskeindustrien var

• orientering om anlegget og hva de produserer
• driftsmønster
• kunder
• lønnsomhet
• tilgang på råstoff

8.3.3 Interesseorganisasjoner

Da undersøkelsen ble satt i gang ble det arrangert møte med Fiskarlaget Nord og Pelagisk Forening, og telefonmøte med Norges Fiskarlag, Fiskebåt og Norges Kystfiskarlag. Omtrent på samme tidspunkt ble det holdt et møte med Kystens tankesmie.

Mot slutten av undersøkelsen ble det arrangert et møte med Sjømat Norge.

8.3.4 Forskere og akademia

Tidlig i undersøkelsen ble det holdt et møte med Nofima. På samme tidspunkt ble det arrangert et møte med Arild Eidesen, leder av utvalget som utarbeidet NOU 2016: 26.

Senere i undersøkelsen ble det holdt et møte med professor emerita Kirsti Strøm Bull og professor emeritus Hans Jacob Bull ved Universitetet i Oslo.

8.3.5 Ekstern kvalitetssikring

Metodebruk, resultater av analyser og et utkast til faktabeskrivelse i kapittel 7–16 er diskutert med forskningssjef Bent Dreyer ved Nofima. Dreyer har vært tilknyttet prosjektet som ekstern rådgiver i 2019.

Mange av analysene som er gjort med data fra Fiskeridirektoratet, ble diskutert med representanter fra direktoratet 12. november 2019. Analysene er justert etter innspill fra direktoratet.

Undersøkelsen belyser hvordan regelendringer som har blitt gjort av forvaltningen, har påvirket lønnsomheten i flåten, sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene, eierskap, flåtestruktur og rekruttering. I dette ligger det at Nærings- og fiskeridepartementet har innvirkning på hvordan fiskerinæringen utvikler seg, og hvordan denne utviklingen påvirker samfunnet.

Imidlertid er det svært vanskelig å påvise kausale sammenhenger på dette feltet. Nærings- og fiskeridepartementet uttaler i intervju at fiskeripolitikken til en viss grad kan bidra til sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene, men at den ikke nødvendigvis kan oppnå dette alene. Dette henger delvis sammen med at fiskeriene i stor grad er styrt av endringer fra naturens side. Bestander kan variere i størrelse, og vandre mellom områder. I tillegg er det mange eksterne forhold som vil ha innvirkning på de fiskeripolitiske målene. Teknologisk utvikling, generell økonomisk utvikling og næringspolitikk, råstoffpriser, valutasvingninger, handelspolitikk, samt større strukturelle samfunnsendringer som fraflytting er eksempler på dette.

Denne metodologiske utfordringen blir større og større jo lenger ut i «årsakskjeden» analysen kommer, og den er spesielt aktuell i forbindelse med myndighetenes mål om at fiskeripolitikken skal bidra til sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene. I undersøkelsen er det derfor lagt vekt på å analysere utviklingen i fiskeflåten og i fiskeindustrien. Generelle sysselsettings- og bosettingsanalyser har blitt holdt utenfor, siden det er for mange eksterne faktorer som påvirker disse forholdene, til at det er mulig å trekke sikre nok slutninger.

På andre områder, som for eksempel utvikling i eierskap og flåtestruktur som følge av regelendringer, er det imidlertid enklere å sannsynliggjøre kausale sammenhenger.