Innledning

Fiskerinæringen er en viktig næring i Norge. I 2018 var det registrert mer enn 11 000 fiskere og 6 000 fiskefartøy, som til sammen leverte fisk til en verdi av om lag 21 milliarder kroner. Den mest verdifulle arten er torsk, som i 2018 hadde en fangstverdi på 7,3 milliarder kroner.

For å sikre bærekraftige fiskebestander fastsettes det årlig hvor mye det maksimale uttaket av fisk skal være (totalkvoten). Totalkvoten er basert på vitenskapelige råd. For delte bestander fastsettes totalkvoten etter forhandlinger med andre land, mens totalkvoten for bestander i norsk økonomisk sone fastsettes unilateralt. Når den nasjonale kvoten, eller norsk del av totalkvoten, er fastsatt, fordeles denne mellom fartøygrupper etter faste fordelingsprinsipper/fordelingsnøkler.

Fiske i norske farvann er en allemannsrett og alle som er norske statsborgere og/eller bosatt i Norge kan i utgangspunktet delta. I perioden mellom 1983 og 2003 ble imidlertid fisket etter de viktigste artene adgangsbegrenset (lukking av fiskerier) for å ivareta fiskebestandene. Det medførte at det ble nødvendig å ha tillatelse for å drive kommersielt fiske i lukket gruppe, mens allemannsretten ivaretas gjennom muligheten til å drive yrkesfiske i åpen gruppe og til å drive fritidsfiske innenfor lovens rammer. Fiskere som hadde fisket over et minimumskvantum i årene før lukkingen fikk tildelt rettigheter til å fiske i lukket gruppe (fisketillatelse).

Lukkingen medførte at ulike fisketillatelser har fått en betydelig økonomisk verdi for fartøyeier. Regelverket åpner for at forvaltningen kan foreta såkalt erstatningstildeling av fisketillatelser, noe som innebærer at fisketillatelser (kvoter) kan omsettes mellom fiskere, oftest via kvotemeglere eller annen tredjepart. De som trer ut av fisket, kan få en gevinst, og det kan koste mye å tre inn i fisket.

Fram til begynnelsen av 2000-tallet var lønnsomheten i fiskeflåten lav, spesielt i kystfiskeflåten. Kvoten ble fordelt på svært mange fiskefartøy, og det var stor overkapasitet i flåten. For å få ned antallet fartøy ble det iverksatt ulike tiltak i årene etter lukkingen av fiskeriene, og i 2004 ble det mulig å slå sammen flere kvoter på ett fartøy (strukturkvoteordningen). Sjarkflåten, som består av fartøy under 11 meters lengde, kan ikke benytte ordningen. Årsaken er at denne flåten har spesielt stor betydning for sysselsetting og bosetting i distriktene.

Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) har ansvaret for regjeringens politikk på fiskeriområdet. Dette omfatter forvaltning og regelverk, inkludert næringsstruktur, regulering av fisketillatelser, kvoteforhandlinger og internasjonale fiskeriavtaler. Fiskeridirektoratet er departementets rådgivende og utøvende organ innenfor fiskeriforvaltning. Direktoratet utarbeider forslag til og gjennomfører årlige reguleringer for alle vesentlige fiskerier. Direktoratet kan også endre reguleringer gjennom året dersom det er nødvendig, for eksempel for å sikre at kvoter blir fisket opp. I tillegg er direktoratet ansvarlig for å tildele fisketillatelser, og kontrollere at tillatelsesvilkårene blir overholdt.

Rammebetingelsene for myndighetenes forvaltning av fiskeressursene er nedfelt i lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressursloven) og lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven). Deltakerloven regulerer hvem som kan tildeles fisketillatelser, mens havressursloven angir prinsipper for hvordan fiskeressursene skal forvaltes. Den fastslår blant annet at de marine ressursene ligger til fellesskapet i Norge, og at forvaltningen av fiskeressursene skal sikre tre hovedmål:

• bærekraftige fiskebestander
• samfunnsøkonomisk lønnsomhet
• sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene

Det kan være konflikter mellom disse målene. Ettersom bærekraftig høsting av bestandene etter hvert har etablert seg som et overordnet hensyn i fiskeriforvaltningen, er konfliktene i praksis mellom målet om lønnsomhet og målet om sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene. Det er myndighetenes oppgave å veie målene opp mot hverandre.

Reglene for hvem som kan fiske, og for når, hvordan og hvor mye det kan fiskes, kalles i dag kvotesystemet. Kvotesystemet er et viktig fiskeripolitisk virkemiddel, og det har gradvis blitt endret. Det har blitt kritisert for å være komplisert, og i en utredning i 2016Footnote[4]Fotnote 4NOU (2016:26) Et fremtidsrettet kvotesystem. ble det pekt på at systemet sto overfor legitimitetsutfordringer som følge av spenningen som eksisterer mellom de økonomiske og de sosiale målene som er vedtatt for fiskeripolitikken. I utredningen ble det videre pekt på at et kvotesystem med mange motstridende politiske hensyn kan utvikle seg til å bli lite legitimt for næringsaktører og/eller samfunnet over tid.

Målet med undersøkelsen er å vurdere hvordan kvotesystemet ivaretar prinsipper for fiskeripolitikken.

Målet belyses gjennom følgende problemstillinger:

1. Hvordan fungerer kvotesystemet?
   • Beskrivelse av dagens regelverk
   • Beskrivelse av hvordan kvotene fastsettes og fordeles
2. Hvordan har kvotesystemet blitt endret i perioden 2004–2018?
   • Hvilke endringer er gjennomført i forskrifter, instrukser og forvaltningspraksis?
   • Hva er grunnlaget for endringene?
3. I hvilken grad har endringer i kvotesystemet påvirket lønnsomheten i næringen, sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene, eierskapet til fartøyene, hvem som har tillatelsene til å fiske, flåtestrukturen og rekrutteringen til fiskeryrket? 

7.2.1 Revisjonsstandard

Revisjonen er gjennomført i samsvar med Riksrevisjonens lov og instruks, og med retningslinjer for forvaltningsrevisjon som er konsistente med og bygger på ISSAI 300, INTOSAIs internasjonale standarder for forvaltningsrevisjon.